以制度供给为重点深入推进城乡一体化发展

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摘要:党的十八大以来，全国各地都在努力打破城乡二元结构。在大力推进新型城镇化的同时，新农村建设全面展开，形成了城乡经济社会发展一体化的新格局。然而，由于农村发展历史上的巨额债务和城镇一端的快速发展与完善，我国城乡一体化发展仍然面临着农业现代化发展短腿、农民收入增长短期、农村地区发展仍然不足等问题。促进和实现城乡一体化是一项关系到人民福祉和社会公平的战略事业。在这方面，要按照“四个现代化同步化”的要求，强化“一个动力”，坚持“两轮驱动”，缩小“三大差距”，推进“六个一体化”。实现城乡一体化发展的最终目标是，到中华人民共和国成立100周年时，资源要素能够在城乡之间双向流动，人口能够自由流动，经济社会一体化发展，城乡居民收入差距完全消除，经济社会发展水平达到高收入国家的中等水平。为此，笔者提出了促进城乡一体化发展的若干政策建议。

党的十八大报告指出，解决三农问题是全党工作的重中之重，城乡一体化是解决三农问题的根本途径。要加强城乡发展总体规划，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同富裕。五年来，全国各地积极贯彻党的十八大精神，加快传统农业转型，积极发展现代农业，努力打破城乡二元结构，大力推进新型城镇化，全面推进新农村建设，形成了城乡经济社会发展一体化新格局。

一，城乡一体化发展的成就

自2012年以来，中国在推进城乡一体化方面取得了显著成效，主要表现在以下几个方面:

首先，城乡居民相对收入差距由扩大到缩小，农民生活水平大幅提高，这是最明显的变化。2012年至2016年，农村人均收入增速连续五年超过城镇居民收入增速，城乡居民相对收入差距从2012年的1:3.1降至1:2.7。受相对收入差距缩小的影响，城乡居民的相对消费差距也在缩小。从2012年到2015年，两者的比例从1:2.82降至1: 2.32。农民收入增速继续快于城镇居民，这将导致农民可能比城镇居民更快实现小康收入目标(到2016年，农民小康收入目标已完成68%，城镇居民仅完成53%)。随着收入的快速增长，农村居民的消费结构也发生了变化。在消费支出中，恩格尔系数从39.3%下降到33.1%。文化教育、医疗保健和家用电器的非食品支出增长迅速，尤其是汽车、手机和家用电脑。到2015年，农村地区每100户家庭拥有13.3辆汽车、226.1部手机和25.7台电脑，分别比2012年增长14.3%和20.1%。

二是现代农业建设取得积极进展，农产品供求关系明显改善。一是农业装备水平不断提高。2012年至2015年，农业机械设备总功率从102559万千瓦增加到111728.1万千瓦，增长8.9%，农村用电量从7508.5亿千瓦时增加到9026.9亿千瓦时，增长20.2%，有效灌溉面积从6303.6万公顷增加到6587.3万公顷，增长4.5%。其次，农业科技进步取得显著成效。到2015年，农业科技进步贡献率达到56%，主要农作物良种基本覆盖，主要农作物种植和收获综合机械化率达到63.8%。第三，大量新的农业经营实体成长起来，一批现代职业农民出现，为现代农业的发展创造了制度和人力资本条件。第四，农业生产能力明显提高，工农业劳动生产率差距缩小。2012年，农业劳动生产率为19750.2元，第二产业为105263.7元，是第一产业的5.33倍。2015年，农业劳动生产率为27770.7元，第二产业为123633元，是第一产业的4.45倍。另一个指标可以反映出工农业发展的差距正在缩小，即各行业间劳动与国内生产总值的关系在变化，即劳动生产率比较。从表1可以看出，自2000年以来，由于农业部门劳动力比例的快速下降，农业的比较劳动生产率逐渐提高，而第二、三产业的比较劳动生产率明显下降。第五，随着农业产出率的提高，主要农产品的供给结构迅速转变，出现了分层、优质、高端的趋势。

表1 2000年以来三大产业劳动生产率的比较变化

资料来源:《2016年中国统计年鉴》。注:比较劳动生产率是指一个行业的国内生产总值的相对比例与该行业劳动力的相对比例之比。工业化中后期，农业比较劳动生产率从工业化后的不到1提高到1，甚至超过1；然而，工业化后，工业和服务业的比较劳动生产率趋于从大于1到1，甚至小于1。

第三，农村基础设施建设步伐加快，城乡差距拉大的势头减缓。在此期间，由于农村基础设施建设步伐加快，城乡基础设施建设进入了从自主发展到互联发展的阶段。十八大以来，各级政府加大了对农业和农村的投入，重点加强农村基础设施建设，积极推进农村公路和小型农田水利建设，大力解决农村饮水安全问题，改造升级农村电网，开展农村危房改造，加强农村信息网络设施建设。与此同时，国家还部署和开展了农村人居环境改善工作，许多村庄基本实现了垃圾统一收集处理和污水有序排放。与往年相比，农村道路更加畅通，用电更加方便，用水更加安全，通讯更加快捷，生活环境更加美好。

四是农村社会事业发展取得重大进展，公共服务水平提高。十八大以来，农村公共服务由低覆盖向全覆盖转变，供给水平开始提高，农民的获取感增强。近年来，随着财政投入向基本公共服务倾斜并延伸到农村地区，农村公共服务得到极大改善，在提供就业、教育、医疗保健、养老、文化、环境和安全等公共服务方面采取了实质性步骤。加强农民技能培训。在全面实现城乡免费义务教育后，中等职业教育免费政策的范围将扩大到所有农村学生、城市涉农学生和家庭经济困难学生，免除农村贫困家庭学生的普通高中学杂费；整合城乡基本医疗制度，提高财政补助标准，实现大病保险全覆盖。新型农村合作医疗实现了从试点到全覆盖，筹资和财政补助标准不断提高，住院报销比例达到75%以上；出台新型农村社会养老保险政策，提高政府补贴水平，推进城乡养老社会保险制度一体化；完善农村最低生活保障制度，实施精准扶贫和农村扶贫；深化文化体制改革，积极发展农村公共文化事业，努力实现卫生文化服务均等化；解决人们普遍关注的食品和生态环境领域的安全问题，确保食品安全和生态环境安全。总之，在过去的五年里，农村公共服务体系得到了改善，供给明显增加，供给质量也有所提高。

二、推进城乡一体化面临的主要问题

近几年来，在推进城乡一体化的过程中，城乡经济社会都在发展，各自的基础设施建设、公共服务供给和生态环境都在改善。但是，由于农村发展的历史欠账和城镇一端的快速发展和完善，我国城乡一体化发展仍面临以下问题:

首先，从工业化、信息化、城镇化和农业现代化的进程来看，农业现代化是短腿的，其进程是落后的，跟不上经济社会发展的需要。党的十八大以来，虽然农业现代化进程加快，农业装备水平明显提高，但与经济社会发展的需要相比，农业现代化进程仍然不快，与工业和非农产业的现代化进程相比，现代农业建设仍然滞后。当前，中国农业现代化面临的问题是:资源环境压力加大，土地、水等资源短缺，污染严重，利用方式亟待改革；农业生产成本全面上升，国际比较优势迅速下降。农业现代化必须面对高成本的现实。结构性矛盾突出，低端供过于求与高端优质产品供给不足并存。农业结构难以优化、调整和调整；面对大量分散的低技能农业劳动力，农业现代化的主要支撑不足，新主体少，农民的耕作技能有待提高；二元结构的固化扭曲了要素市场，影响市场发挥决定性作用。

与世界上同等收入的国家相比，中国的农业就业率过高，农业劳动生产率低下。从国际经验来看，中高收入国家农业的相对劳动生产率约为0.35，第二产业约为1.1。中国农业仅为0.315，比同类国家低10%，而第二产业的比较劳动生产率为1.4，比同类国家高27%。这意味着工农业发展仍然不平衡。与发达国家相比，中国的农业现代化差距更大。例如，目前日本每个农业劳动力的平均农业增加值约为4万美元，而美国约为5万美元。2015年，中国农业劳动力人均农业增加值为4459美元，日本为11%，美国为8.9%。从比较劳动生产率指数来看，中国与发达国家的差距非常明显。2015年，韩国的农业比较劳动生产率为0.38，加拿大为0.84，美国为0.83，法国为0.61，德国为0.46，意大利为0.66，英国为0.64，澳大利亚为0.92。农业现代化与工业化同步的一个重要标志是资源要素配置趋于平衡，各产业间劳动生产率趋于相似，比较劳动生产率接近1。从这个角度来看，中国的农业现代化要达到发达国家的平均水平，还有很长的路要走。

第二，从小康收入水平来看，农民收入的增长是短期的。农民面临着增加收入的巨大压力，农民与城市居民的绝对差距正在扩大。自2012年以来，农民人均纯收入年均增长率从2012年的10.7%持续下降到2015年的7.5%，2016年进一步下降到6.2%，已经低于十三五规划纲要提出的收入增长目标。影响农民收入持续稳定增长的主要因素是农业生产成本上升和收入下降；由互联网和智能导致的产能过剩、外资转移和劳动力替代，使农民外出打工更加困难，工资性收入的贡献减弱；农村产权制度改革滞后，财产收入跟不上城市居民。此外，近年来，虽然农民收入增速高于城镇居民，但由于收入基数小于城镇居民，城乡居民绝对收入差距扩大。2012年，城乡居民绝对收入差距为16648.1元，2016年扩大到21253元。(见表2)城乡居民消费差距也在扩大。2012年，城镇居民人均消费支出比农村居民高10766.2元，消费差距扩大到2015年的12169.8元。到2020年实现农村全面小康的关键在于农民收入的增长。未来四年，农民人均年收入增长必须保持在4.5%以上，否则我们很难实现农民收入翻一番的目标。应该指出的是，自2000年以来，农村地区群体之间的收入差距比城市和城镇更加严重。根据五级划分法，2000年，农村20%高收入家庭的收入水平是20%低收入家庭的6.47倍，2015年，农村20%高收入家庭的收入水平是20%低收入家庭的8.43倍，增长了2.06倍；同期，城镇20%高收入家庭和20%低收入家庭的收入差距从3.66倍扩大到5.32倍，差距扩大了1.66倍。(见表3)

表2城乡居民人均收入增长比较

资料来源:《2016年中国统计年鉴》和《2017年中国统计公报》。2016年农村居民收入为可支配收入，其他年份农村居民收入为人均纯收入。

表3按五等份(20%)划分的城乡居民收入差距变化

资料来源:《2016年中国统计年鉴》和《2004年中国统计摘要》

第三，从基础设施和公共服务供给来看，农村仍然存在不足，城乡差距仍然明显。近年来，城乡基础设施和公共服务条件改善最快的是城市。目前，我国城乡基础设施和公共服务差距较大的领域依次是基础设施、医疗保健和基础公共教育。从区域来看，东部地区城乡基础设施和公共服务差距较小，中西部地区差距较大。城乡公共产品供给差距主要表现在以下几个方面:城市投资多，农村投资少，城市供给优质，结构均衡，农村供给不足，质量低，结构不平衡。例如，2015年，农村地区人均公共卫生支出水平较低，数千名卫生技术人员、执业医生、注册护士和数千家医疗机构的床位水平远低于城市；(见表4)农村居民最低生活保障平均标准和最低生活保障平均支出水平也远低于城镇。农村基本医疗保险和养老保险标准仍然较低，支付金额不足，使得农村老年人难以维持体面的老年生活。此外，农村生态环境存在严重问题，如农田土壤污染、农业面源污染、生活垃圾污染和工业与城市“三废”污染转移，给农业和农村环境带来了巨大压力。然而，在环境治理中，各级政府重视城市而忽视农村，而环境治理则侧重于城市。

表4 2015年城乡卫生技术人员对比

资料来源:《2016年中国统计年鉴》

第四，从制度改革的角度看，制度缺失是制约城乡一体化发展的主要问题。目前，影响城乡一体化进程的关键制度因素仍然是城乡二元制度结构安排。近年来，虽然城乡二元体制改革取得了进展，但没有实质性突破。在现有的二元体制下，农业转移人口的城市化、土地市场交易流通、公共资源配置、公共服务供给、生态环境治理等都受到了极大的制约。只要体制和机制不变，就很难消除城乡经济社会一体化的肠梗阻，实现一体化的目标。

三，推进城乡一体化发展的思路和目标

未来，城乡一体化是关键，无论是全面实现小康社会，还是走向发达的高收入国家。促进和实现城乡一体化涉及经济、社会、文化、教育、卫生、生态等各个方面，是关系到人民福祉和社会公平的战略性事业。因此，要有超前的理念、发展的目标和建立的指标体系。

城乡一体化发展理念是按照工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展的要求，以体制机制改革为动力，坚持新型城镇化和美丽农村建设的“两轮”驱动，积极推进城乡规划、基础设施、公共服务、产业发展、生态建设和社会治理一体化，旨在缩小城乡居民收入差距、基本公共服务差距和发展权差距。

上述思路可以概括为:按照“四个现代化同步”的要求，强化“一个动力”，坚持“两轮驱动”，缩小“三大差距”，推进“六个整合”。要实现城乡一体化发展，不仅要有总体目标，而且要分项目设定具体目标，分阶段实施。展望未来，经过几代人的努力，全国实现城乡一体化发展的总体目标是，到中华人民共和国成立100周年，资源要素能够在城乡之间双向流动，人口能够自由流动，经济社会一体化发展，城乡居民收入差距完全消除，经济社会发展水平达到高收入国家的中等水平。

每个分项目的具体目标是:整合城乡基础设施，建设覆盖城乡的便捷高效的内外交通和公共设施网络系统。公共服务均等化，形成功能完善、标准统一、布局合理、管理有效的覆盖城乡的基本公共服务体系。城乡社会保障一体化实现，覆盖全民、城乡统一标准的社会保障体系全面形成。城乡社会治理一体化，社会服务更加完善，社会管理更加科学，社会动员更加广泛，社会环境更加文明，社会关系更加和谐。实现城乡生态环境建设和保护的一体化，全面建设环境优美、生态良好、宜居宜业的美好家园。

因此，有必要建立一个包括经济发展、基础设施、公共服务、生态环境、社会治理、体制机制等在内的城乡一体化指标体系。，并根据需要从这六个方面分解二级甚至三级指标，以便于检查和评估，推动城乡一体化的发展进程。

第四，推进城乡一体化的关键任务

实现城乡一体化发展，要按照重点推进和全球覆盖的要求，推进城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务、社会管理和生态建设“六个一体化”，促进城乡基本资源平等交换、城乡产业协调发展、基础设施互联互通、公共服务质量平等、生态环境共建共保，加快形成城乡一体化发展新格局。

一是推进城乡规划一体化。城乡规划一体化是城乡统筹发展的重要前提。将农村纳入各类规划的覆盖范围，统筹城乡发展，完善城乡规划体系，加强总体规划、经济社会发展规划、土地利用规划和生态环境保护规划“四个规划”之间的衔接和协调，提高规划实施和管理水平，合理引导城乡资源要素(爱基、净值、信息)的优化配置，以规划整合引领城乡一体化发展。

第二，促进城乡产业融合。城乡产业一体化是城乡一体化发展的重要支撑。推进城乡产业一体化发展，要因地制宜，充分发挥比较优势，按照区域化、差异化、一体化和高端化的要求，加快产业结构优化升级，努力构建具有竞争力和活力的现代产业体系，促进城乡产业联动融合，为城乡一体化发展打造强有力的产业支撑。

第三，推进城乡基础设施一体化。城乡基础设施一体化是城乡一体化发展的重要组成部分。要率先推进城乡交通一体化，加快城乡能源电力一体化，积极推进城乡供水和水利建设一体化，推动其他基础设施向农村延伸。

第四，推进城乡基本公共服务一体化。基本公共服务是城乡一体化发展的基本保障。按照全系统覆盖、缩小标准差距、完善服务网络、创新供给模式的要求，着力加快缩小城乡、地区和群体在资源投入、设施配置和标准质量上的差距，探索一种制度公平、服务优质、供给高效、容量可持续的城乡基本公共服务一体化新模式。促进城乡教育均衡发展，优化城乡医疗卫生公共资源配置，推进城乡基本养老保险和医疗保险制度融合，统一标准，完善和整合城乡新型社会救助体系，加快就业保障和服务向农村延伸，有序推进城镇居民保障房全覆盖，建立惠及城乡居民的公共文化体育服务体系。

第五，推进城乡社会治理一体化。城乡一体化发展需要一个一体化的社会治理体系，促进城乡社会治理的有序整合，实现城乡社会治理的“纵向到底，横向到边缘”。深化社区党组织、社区居委会、社区公共服务工作站“三位一体”社区组织建设，充分发挥社区服务中心医疗、文化娱乐、生活服务、法律服务、就业和社会保险、计划生育等综合服务功能。按照建设服务型政府的要求，切实转变政府职能，创新行政管理方式，积极推进政府从“指挥管理”向“指导服务”的转变。完善基层组织自治结构，完善基层党组织领导的社区民主管理和村民自治制度。完善城乡社区综合服务功能，努力把城乡社区建设成为服务完善、管理有序、文明和平的社会生活社区。

第六，推进生态建设与环境保护的融合。生态建设与环境保护相结合的重点和难点在农村。加强水生态修复和水环境保护，大力开展大气污染综合治理，积极保护土壤生态系统，加强固体废物污染防治，构建城乡良性互动的生态保护和建设格局。

V.推进城乡一体化的政策建议

实施城乡一体化的关键任务，需要一系列重大工程和项目来保证，也是城乡一体化发展的重要起点。围绕“六个整合”的重点任务，要认清发展瓶颈和薄弱环节，集中力量，突出重点，整合资源，有序推进一批重点项目，发挥重大项目的示范带动作用。因此，建议在全国范围内设立15个重大项目:城乡交通接入工程、城乡能源电力对接工程、水利供水一体化工程、“三网融合”升级工程、中心镇培育建设工程、美丽乡村建设工程、农村产业振兴工程、服务业平台建设工程、现代农业装备工程、高标准农田建设工程、富民增收行动计划、农村双高(高级管理、高端)人才培养引进计划、农业转移人口市民化工程。

为了保证城乡一体化的顺利发展和预期目标的实现，政府应该出台一套有效的配套措施，包括体制改革、资金投入、人才支持、组织领导等。笔者认为，在众多措施中，制度改革是最重要的，因为它是制度供给，在促进城乡一体化发展中起着主导作用。体制改革涉及财税体制、金融体制、农村土地制度、产权制度、社会保障制度、公共资源分配制度、城乡户籍管理制度和城乡社会管理制度的改革。

体制机制改革应以问题为导向，以“人、财、地、物(服务)”为中心，对城乡二元结构的制度障碍进行革命性改革。例如，进一步改革城乡户籍制度，适度放开除特大城市以外的所有城市的定居条件，加快农业转移人口的城市化进程，统一城乡劳动力市场，实现城乡劳动力同工同酬；深化城乡土地制度改革，落实农村土地征收市场化原则，允许和支持农村商业建设用地进入城乡土地一级市场，促进农村宅基地和建筑向市场转移；公平分配城乡公共资源，继续将基础设施建设和公共服务重点向农村倾斜，将农村基础设施建设和农村公共服务供给与城市同等对待；不断提高农村基本医疗保险、基本养老保险和最低生活保障标准，力争到2020年实现城乡一体化、统一标准和全国统筹。

(作者:马晓鹤中国宏观经济研究所冯京波马里兰大学)