价改，还要啃哪些“硬骨头”

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输配电、非住宅天然气、医疗服务和铁路运输等价格改革取得了历史性突破

价格变化的“硬骨头”是什么

制图:蔡华为

最近，关于电价的好消息频繁流传。在电价附加费中，取消工业企业结构调整专项资金，国家重大水利工程建设资金和大中型水库移民扶持资金的征收标准也下调25%。

在价格波动的背后，决定价格变化的机制正在进入改革的深水区。如何深入推进价格改革？价格改革的“硬骨头”哪里难啃？记者采访了国家发展和改革委员会负责人。

新一轮价格改革，进入发布与管理相结合的新阶段

在最困难的领域取得了重大突破，如农产品(000061，诊断库存)、电力、天然气、医药和医疗服务以及铁路运输

从一盒火柴涨价到国务院开会讨论，到97%左右的商品和服务价格由市场决定。三十多年的价格改革，使我们告别了高度集中的计划价格体制，基本建立了市场决定价格的机制。

特别是近五年来，先后发布了80多个政府定价项目，目前政府定价的范围主要局限于重要的公用事业、公益服务和基于网络的自然垄断环节。在最困难的领域取得了重大突破，如农产品、电力、天然气、医药和医疗服务以及铁路运输。新一轮价格改革在价格改革的历史坐标上刻下了前所未有的象征意义。

“以前的价格改革主要是基于调整和放开的结合，容易改变的领域已经完成。这一轮价格改革进入了深化和整合管理的新阶段。”国家发展和改革委员会价格司巡视员张表示，五年来，价格机制在市场机制中的作用不断提高，对增强市场主体的内生动力、推进供给侧结构改革发挥了积极作用。

首先，价格机制释放了明确的市场预期，有利于调动社会资本投资的积极性，激发创新创业的活力，提高市场供给能力和效率。例如，2015年实施药品价格改革后，药品价格主要由市场供求和药品质量决定，对药品生产和消费起到了明显的导向作用。一些常用药物和经典低价药物的生产和供应逐步恢复，企业开展药物研发创新的积极性提高。

其次，价格机制的创新极大地减轻了企业负担，调整和优化了产业结构，有助于供给方的结构改革。据张介绍，自2013年以来，国家发改委已将企业的能源成本和费用负担降低了3500多亿元，其中工商企业用电量降低了2000多亿元，企业用气量降低了约1000亿元，企业费用负担降低了约565亿元。此外，随着节能环保价格政策的完善，逆向机制初步形成，有利于淘汰落后产能。

价格改革始终坚持“温背景”，不断完善机制设计，初步建立了民生领域“保基本”的政策框架。稳定民生必需品价格，推进养老、医疗、教育等民生领域价格改革，逐步建立居民电、水、气阶梯价格体系。同时，实施了社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的机制，共发放临时价格补贴约200亿元，对保障弱势群体生活发挥了重要作用。

价格改革克服困难，走在经济体制改革的前列

新一轮价格改革难以调整利益，难以在高层设计，也难以推进

五年来，输配价格、非住宅天然气价格、医疗服务价格、铁路运输价格和棉花目标价格改革取得历史性突破。这些领域的改革涉及深层次的体制和制度问题，也涉及到非常敏感和复杂的国计民生。如何把握价格改革的时机、节奏、力度和推进方式，考验着改革家的智慧、勇气和决心。

改革的难点在于利益的调整。

今年初实施的盐业体制改革颇具代表性。酝酿了十几年的盐业体制改革，正是因为利益的调整而难以落地。今年年初，盐改方案实施时，“跨省卖盐”受到一些地方的“抵制”，因为它触及了当地盐业企业的特许经营利益。国家发展改革委会同工业和信息化部发布了《不断完善》的若干通知和实施细则，进一步推进盐业政企分开，为实施盐业跨区域管理扫清障碍。

顶层设计中的改革是困难的。

例如，棉花目标价格改革首次探索了农产品价格与政府补贴的分离，以及市场定价。改革面临诸多困难:改革之初，国内棉花库存达到近两年的消费量，去产能和去库存压力巨大；各方意见难以协调，在目标价格水平的制定、补贴资金的确定依据、补贴发放方式等关键问题上存在较大分歧；具体操作中存在很多问题和困难，如土地出让补贴的归属、非农业用地棉花种植是否补贴、如何防止棉纺企业拿补贴、如何防止卖棉难等。张说，经过反复实地调研，听取多方意见，改革方案已经确定。“仅在新疆非农业用地棉花补贴问题上，我们就进行了多次实地调查，并考虑了统计制度规定和国家土地分类标准。根据新疆耕地开垦的历史和现状，在适当增加一些资金以应对改革中的不可预见的情况后，问题得到了妥善解决。”

改革在前进的道路上是困难的。

天然气价格改革之初，也存在矛盾:一方面，国内价格水平明显低于替代能源，生产和进口企业亏损严重，供应积极性受到影响；另一方面，天然气的消费正在迅速增长。从2003年到2013年，消费增长率连续十年接近20%，市场供不应求。冬季高峰供气紧张局面时有发生，对外依存度逐年快速上升。“在这种情况下，如果只是大幅提价，国内企业和居民的承受能力将会受到限制，不可避免地会面临巨大的阻力和压力。”据张介绍，经过反复权衡，天然气行业市场化改革最终走上了“先增后储”、“先非居民用气后居民用气”、“先试点后启动”、“先理顺价格后适时放开”的道路，减少了改革阻力，保证了改革的顺利有序进行。经过几年的努力，目前占国内市场80%以上的非住宅阀门站的价格已经由市场主导。

“坚持维护民生基本需求和基本权益的底线。近年来，价格改革稳步推进，走在经济体制改革的前列。”张对说道。

放开政府定价只是第一步，监管是一项更加困难的改革

从2013年到2016年，共组织了约2.4万次成本监审，不应计入定价成本的费用减少了约8000亿元

很难“放手”，有时甚至更难“管理”。

作为价格改革的硬骨头，电价改革的突破口在于“管理”，而不仅仅是“放开”。长期以来，我国电价一直由政府定价，电网企业对“购电”和“售电”具有“双重垄断”，通过收取两端差价来获取利润。放开电价政府定价，进行市场化调整，首先要改革政府对电网企业的监管模式，对电网实施科学、透明、规范的监管，使电网企业按照“许可成本加合理收益”的原则收取“跨网费”。因此，“中间控制”的输配电价格改革成为“两头开放”的基础，即发电侧和售电侧的价格，也是引发整个电力体制改革的突破口。输配电网的成本监督和考核是“控制中间”的关键。

张介绍说，成本监审是在制定和调整价格的过程中，对经营者的成本进行调查和审查，对政府定价的商品和服务的成本进行核实的行为。这个过程既复杂又严格。“什么可以列入成本，什么不能列入成本，要严格执行书面通知、资料初审、现场审核、意见通知和出具报告的程序。在企业上报数据的基础上，还需要通过数据验证、面对面访谈、实地考察和延伸审计。国家发改委于2014年开始对电网公司的输配电成本进行监督检查，这也是国家首次对自然垄断环节进行大规模的定价成本监督检查。

"监管实际上是一项更加困难的改革."张向介绍，首先，企业配合监督检查的积极性不强。近年来，监督检查的重点是自然垄断，监督检查后的核定成本往往低于企业上报的成本。预计成本监审结果对企业不利，少数企业会拖延时间或提供不完整信息。“在去年对某省级电网输配电成本的监督检查中，经过监督检查小组一个多月的现场审核，该企业仍未提供账户余额清单、人员缴纳‘五险一金’等信息以及开放固定资产账户明细的准入权限。”此外，企业成本核算体系的不完善也是一个障碍。在监督检查过程中，除了等待企业提供相关数据外，还需要花费大量的时间按照规定进行收集、整理和重新计算。

克服了许多困难，输电和配电价格的成本监督和检查的结果是显著的。自2015年以来，国家发改委已将与输配电无关的资产和不应计入输配电成本的费用减少约1200亿元，平均减幅为14.5%。不仅在电力领域，从2013年到2016年，各级价格主管部门组织了约24000次成本监审，将不应计入定价成本的费用减少了约8000亿元。

强有力的监督也体现在减费工作中。近年来，绝大多数涉及经营性服务收费的企业放开了政府定价，取消了行政审批前的所有中介服务收费。但是，中介服务与行政审批挂钩、部分收费回落的现象依然存在。为此，国家发改委出台了一系列加强收费行为监管的措施:系统梳理和整合现行收费清单，实施政府定价收费项目“清单”，提高政策透明度；加强价格自由化行为守则，敦促相关实体严格管理成本，提高价格收费自由化项目的服务质量；严格执行收费公示制度，重点对中介服务、行业协会、商会、电子政务平台等重点领域开展收费监督检查等。

“经过五年的价格改革，价格管理基本实现了从政府制定具体价格水平到建设机制和强有力监督的转变。”张表示，下一步将继续推进农产品、电力、天然气、医疗、铁路运输等重点领域和关键环节的价格改革，全面清理和规范企业服务收费，加强对垄断行业价格和收费的监管，最大限度地减轻企业负担，为深化供方改革做出新的更大贡献。(记者赵占辉)

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