政府职能转变不到位 央地财政关系重构难

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经济观察人士/温中央与地方财政关系的重建不是一蹴而就的，在权责明确的情况下，有必要突破这一概念。市场化、全球化和信息化的加速将不可避免地改变政府、市场和社会之间的边界，从而影响中央和地方政府之间的权力和支出责任的划分以及中央和地方政府之间财政关系的重构。

应区分中央权力和支出责任

中国是一个大国，人口多，地域广，地方条件差异大。中央政府做任何事情都不是最好的选择，也是不可能的。一般来说，当地政府对当地情况有更好的了解。地方当局在地方事务中发挥更大的作用是很自然的。

思想的力量影响着中央财政关系的重建。权力和支出责任分工的相对稳定是重建中央财政关系不可或缺的条件，否则，财政制度的激励功能就不会出现。权力划分一定很难，但只要你用心和专业地去做，总会有办法的。权力划分的相对稳定性是由于稳定制度的激励效应。相对稳定性是使系统保持必要的灵活性和活力，并能够应对这个不断变化的世界。行政权力和支出责任的划分只是问题的一个方面。当制度要求发生变化时，相应的财权和财力的划分也应随之变化，以匹配中央和地方的支出和收入。地方当局单方面将事务和支出的责任移交给中央政府是不合适的，反之亦然。

权责划分需要使各级政府的权责更具可操作性，并能转化为具体的支出责任。也就是说，事务的权力不应该是模糊的，而是可以代表相应的支出。权力划分的稳定性可以带来相对稳定的预期。在中央与地方财政关系座谈会上，一位领导同志提出，权力划分要明确、稳定，在权力划分中要考虑相应的支出安排，并以中央要求地方政府确保一方安全为例进行了说明。言下之意是，中央政府希望地方政府确保一方的安全。这是一个非常全面的问题，但是如何确定相应的支出规模呢？这个问题不难回答。如果这个地方的一切都做得很好，这个地方会不安全吗？只要地方当局把各种具体的事情做好，地方当局就已经履行了他们在职责范围内所能做的责任。也就是说，中央政府在划分权力或赋予地方权力时，不应基于含糊不清的权力或难以界定的支出责任，而应基于可以明确转化为支出数额的业务权力。权力的变更也应遵循这一基本原则。

权力和支出责任总是很难划分。不同国家在不同时期都是这样。上世纪初，一本流行的财政教科书(m.e.robinson，publicfinance，harcourt，braceandcom-pany，1922)谈到了不同国家由于地理、历史、政治传统等原因而导致的地方政府职能的差异。，并且还提到，在同一个国家内部，不同时期的经济和社会条件是不同的，地方和中央政府的相对效率也会发生变化。这本教科书也在中国早期的大学里使用过。在过去的一百年里，没有改变的是原则，而是具体的制度。

行政权力和支出责任的划分需要一个制度来平衡地方利益需求和整体利益之间的冲突。地方政府代表一个地方，一个地方的利益可能影响到其他地方或整个国家的利益，甚至前者的利益应该以后者为代价来获得。显然，如果选择的制度会导致这样的结果，那么这样的制度就必须改变。只有考虑到各地和中央政府利益的体制安排才能为有关各方所接受，才是可持续的，才是国家长期稳定所需要的。

市场化改革滞后

从计划经济向市场经济的过渡意味着政府、市场和社会之间的边界发生了巨大的变化。在计划经济时代，企业，无论是国有企业还是集体企业，基本上都存在于政府之下。随着市场化改革的推进，政府与企业的关系发生了质的变化。混合所有制企业和非公有制企业的发展，意味着能够满足计划经济需要的政府与企业的关系不再适应。也就是说，即使是剩余的公有企业也正在改变政府和企业之间的关系。

政企分开是主旋律。政府和企业追求的目标是不同的。市场中的企业以利润为主要责任，政府以提供公共服务为天职。政企分开、各司其职，特别是政府与国有企业关系的规范化，使政府与市场的边界发生了剧烈的变化。市场化改革以来，规范政企关系的任务尚未完成，但在原则上已有共识。国有经济的定位和改革方向将在很大程度上决定政府职能的界定，从而影响中央与地方财政关系的确定。

政府全面负责是计划经济的必然结果。随着市场化改革的推进，政企分开已经提上日程，但与目标还有相当大的差距。非营利组织的发展仍然相对落后。几乎所有部门都有下属企事业单位，这与市场化改革的目标相去甚远。有些企业名义上是企业，但由于它们是受到高度管制的行业活动，它们与公共机构的运作没有太大不同，而只有更合理和合法的利润目标。扭曲的企业行为使政府与企事业单位的关系更加模糊。公共机构的企业管理也是如此，它影响到公共机构应该履行的公共服务职责。

在社会主义市场经济条件下，政府机构应该是能够提供公共服务的高效机构。然而，一些领域的改革滞后，推迟了政府职能的转变，因此政府承担了太多不应承担的职能。因此，中央和地方政府之间的权力和支出责任分工的基础没有完全巩固，中央和地方政府之间的财政关系分工受到严重影响。在这种情况下，权力和开支的划分变得更加困难。此外，一些本应受到更多关注的政府事务，如社会保障和教育，可能得不到更多关注。

信息化影响着中央财政关系的重建

信息化对政府组织的构成有直接影响。信息化使上级政府乃至中央政府拥有越来越充足的决策信息，这可以提高中央决策的效率。据此，中央政府可以直接做更多的事情。

信息的集中和大数据时代的到来并不意味着计划经济的回归。兰格和哈耶克在20世纪30年代的争论在今天看来仍然有意义。信息处理的难度决定了计划经济能够适应的环境极其有限。如果前人已经探索并获得了丰富的经验，后代可以通过规划来跟进。然而，在信息社会，面对海量的信息，不确定性无处不在。通过模仿获得快速发展优势的领域极其有限。信息改变社会，但信息不能振兴计划经济。在20世纪60年代和70年代计算机技术发展之后，兰格曾经说过，没有必要继续争论下去，给他一台计算机就足够了。这意味着计算机可以帮助人类处理计划决策的信息。然而，实践的最终结果对兰格不利。市场经济已经取代了计划经济。如今，随着大数据时代的到来，人类处理信息的能力大大增强。人工智能技术的发展似乎让自负的人类看到了计划取代市场的前景。然而，这仍然没有改变计划的局限性。计划所基于的信息本来就是分散的，这种信息随时都可能改变。

因此，信息化必然会导致政府组织的变革，这就需要更高层次的政府，直到中央政府的进一步扩张。因此，地方政府可能需要收缩。如何做不是集权和分权的问题，而是如何做才能更有利于提供公共服务的问题。如何形成各级政府的信息收集和处理机制？

信息化改变了中央和地方的分工模式。事实上，中央政府能够获得的有关地方的信息正在增加，远程决策的可能性也在增加。但是距离是存在的。集中本地信息的过程通常要经过一定的程序。这些信息是否能完全反映当地的实际情况是值得怀疑的。当然，中央决策不需要所有的信息，只需要足够的信息。但是，如何判断信息的充分性呢？如何确定中央决策的有效性？可以想象的合理选择是，中央权力和支出责任正在增加，但它们不能完全取代地方当局。

全球化使中央政府有可能做更多的事情

在开放经济条件下，政府职能不同于封闭经济。全球化对政府的责任提出了更多要求。全球化改变了国家的行为。一个国家，尤其是一个大国，不能再只是耕种自己的土地，而应该自觉地发挥自己的政府职能，与世界进行更密切的接触。这不仅是一种经济联系，还包括许多共同事务。全球公共产品的提供离不开各国政府的共同努力。

全球化将政府的职能延伸到世界。在大多数情况下，这种职能需要由各国的中央政府来完成。全球化扩大了分工的半径，进一步扩大了市场，这应该是世界各国的共同利益。然而，在当今世界，全球化趋势与反向全球化趋势齐头并进。出于不同的动机，各国选择不同的策略。他们愿意在对自己有利的时候选择全球化，但在对自己不利的时候选择经济民族主义或贸易保护主义。全球化与反全球化的角力过程不可避免地需要金融力量的支持。在很大程度上，中国所倡导的一带一路是一场反全球化的竞争。国际金融权力的扩张，在一定的资源条件下，不可避免地会影响国内权力的分配，从而对一国内部中央与地方政府之间金融关系的重建构成外部约束。

政府职能转变不到位，中央财政关系重建缺乏良好基础。中央政府权力和支出责任的划分以及政府、市场和社会之间界限的确定，使得重建中央政府的财政关系更加困难。然而，只要重建中央与地方关系的目标明确，改革的道路总是可以找到的。

(作者是国家经济战略研究院的研究员)

《杨志勇经济观察报》专栏作家

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