PPP立法提高民资参与度

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政策解释

我们的记者陈伟

日前，国务院法制办公室、国家发展和改革委员会、财政部联合发布了《政府与社会资本在基础设施和公共服务领域合作的规定》(征求意见稿)，并于8月22日前征求了社会各界的意见。

业内人士普遍认为，《意见稿》的发布标志着ppp立法取得了实质性进展，引起了业内人士的广泛关注。与国家发改委等部委发布的ppp规范文件不同，这是目前中国法律水平最高的ppp规范，共有7章50条，包括合作项目的启动、合作项目的实施、监督管理、争议解决、法律责任等。

规范政府行为成为亮点

今年以来，国家发展和改革委员会、财政部、中国证监会、中国银行业监督管理委员会等部门相继出台文件，为ppp提供新的政策支持。意见稿的发布在促进和规范公私伙伴关系发展方面的作用和意义是什么？

对此，蔡中鹏远地方财政投融资研究所执行所长温来成向《中国经济时报》记者表示，意见稿一经通过，将作为国务院的一项行政法规实施，也将成为ppp项目立法过程中的一个重要环节。因此，《意见稿》的发表对规范和促进ppp的发展起到了一定的作用。

温来成认为，虽然《意见稿》的内容还存在一些核心问题，如主管部门、业务流程、ppp合同的性质等有争议的方面需要进一步澄清，但从立法角度来看，首先引入ppp法规，然后根据ppp发展的具体情况逐步完善具体措施，将ppp立法推向实质，确实是重要的一步。

与以往的ppp法规相比，文来成认为，此次意见稿的亮点之一是强调了政府管理的责任，对政府自身的公信力也有了比以往更明确的规定。包括对政府的责任，意见草案还包含更详细的规定。其目的是让全社会知道，政府将按照国家法律制度的要求做好这件事，并通过颁布条例给社会以信心。

例如，《意见草案》规定，政府和社会资本方应信守承诺，全面履行合作项目协议中约定的义务。合作项目协议的履行不受行政区划调整、政府变更、政府相关部门机构或职能调整以及责任人变更的影响。

目前，ppp在中国的发展已经进入快车道，ppp在很多方面都取得了积极的进展，进入了活跃期。过去三年，公私伙伴关系改革进展顺利，公私伙伴关系项目的数量和规模大幅增加。2017年第一季度，该项目继续加速。

加快立法，增加私人资本的参与

然而，在推动公私合作发展的过程中，也出现了地方政府通过公私合作变相借钱、项目泛化、民间资本参与度低等现象。在7月24日召开的中央政治局会议上，也提出要切实规范地方政府债务融资，坚决遏制隐性债务增加。

在这方面，中国人民大学副校长刘元春最近告诉媒体，中国的隐性债务有两个方面。首先，近期地方政府投资快速增长主要依靠ppp和产业基金，但实际上很多ppp和产业基金都存在变相借贷的问题；其次，一些地方政府债务通常不会反映在资产负债表中，而是隐藏在资产负债表之外。

刘元春强调，扩大地方政府信贷是中国过去高杠杆的核心基础。为了减少债务和去杠杆化，我们需要密切关注未来的隐性债务。一方面，我们应该规范政府行为，另一方面，我们应该使公私伙伴关系更加透明。

据了解，在本《意见稿》中，还针对公私伙伴关系项目和变相债务的普遍化提出了有针对性的解决方案。要求在项目启动阶段强调采用ppp模式的必要性和合理性，防止项目泛化；要求政府不同意社会资本方与政府为合作项目融资提供担保的最低收入；对于涉及政府支付、政府补贴和补偿以及其他财政支出的项目，明确指出应评估财政承受能力。

意见草案中进一步重申了这些明确的政策红线，表明这些红线在未来将保持不变。文莱成说。

关于民营企业参与公私合作项目，《意见稿》也明确指出，各种所有制形式的社会资本方保证平等参与公私合作项目，任何单位和个人不得依法排斥或限制非公共社会资本方参与合作项目。

温来成认为，民间资本参与度低、积极性低的原因是多方面的，其中之一就是法律制度的不完善。《意见稿》的颁布将在一定程度上弥补相关法律的不足，要求政府信守合同、讲求信用、将资金纳入预算，这有利于促进ppp项目的稳步发展，避免因仓促上马而引发的诸多隐患。

此外，文来成建议，从国家立法的角度来看，监管制度、业务流程、合同性质等最关键的问题必须得到解决，并通过法律法规的完善逐步明晰。