梁鹰：对违宪违法文件一追到底 明年组织回头看

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一封普通公民的来信可以引发最高国家权力机关的审查。备案审查制度为公民表达法律诉求和寻求法律救济提供了一种途径。根据法律规定，行政法规、地方性法规和司法解释必须报全国人民代表大会常务委员会备案并接受审查。

根据12月24日首次公布的备案审查报告，自第十二届全国人民代表大会以来，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会共收到公民和组织提出的1527项审查建议。

除了根据评审建议进行被动评审外，还大力推进主动评审工作。报告称，2017年，14项行政法规、17项司法解释和150多项地方性法规得到了积极审查和研究。

“既然备案审查制度已经设计好了，就有必要更好地发挥它的作用。我们会认真考虑市民提出的每一项检讨建议。”全国人大常委会法制工作委员会法律备案审查办公室主任梁颖在接受《国家商报》独家采访时表示，只要有问题，我们将坚持到底。

将仔细研究每一项审查建议

从表面上看，备案审查指向制度，实际上，它指向这一制度制定背后的权力，并制约着国家机关权力的行使。

Nbd:备案审查的目的是什么，有什么问题可以解决？

梁颖:备案审查的最终目的不是针对、纠正或否定任何人，而是通过审查和纠正，使所有规范性文件与国家宪法和法律保持一致，保持中央政令畅通。这份报告的发布，使制定机关真正认识到，制定的规范性文件受全国人民代表大会常务委员会的监督，随时可以修改。这个信号非常重要。

备案审查制度是“直通车”。任何普通公民，凭邮票或者信封，都可以直接向全国人民代表大会常务委员会提出规范性文件审查建议，表达法律诉求，寻求法律救济。一封普通公民的来信可以引发最高国家权力机关的审查。我们应该充分发挥这一制度的优势，增强公民和社会对法治的信心。

无论哪个渠道进入现场审查视野，我们都没有放过有问题的规定或司法解释。对公民和组织提出的审查建议将逐一认真研究和审查。如果有问题，我们一定会与制定机关沟通，督促他们改正。

国家统计局:据报道，自第十二届全国人民代表大会以来，全国人大常委会在备案审查范围内共收到1206项审查建议，其中1116项(92.5%)建议对司法解释进行审查。审查建议侧重司法解释的原因是什么？

梁颖:司法解释就是解决司法实践中遇到的具体问题。每一个司法解释都可能涉及不同当事人的特定权益。正因为司法解释直接触及公众的切身利益，所以在司法解释的制定和适用过程中难免会出现一些争议。

另一方面，从社会各方面审查建议所涉及的司法解释问题来看，确实存在一些“故意”的司法解释，这些司法解释偏离了法律的初衷，突破、改变和调整了一些法律界限和门槛，出现了与法律不一致的现象。此外，还存在司法解释滞后、法律被修改、司法解释未被调整的情况，这可能会造成问题。

因此，如果司法解释不是精心设计和不合理的，必然会引起社会相关方面的关注。也就是说，司法解释必须慎重。从表面上看，备案审查指向制度，实际上，它指向这一制度制定背后的权力，并制约着国家机关权力的行使。

一些市政立法存在重复和缺乏针对性的问题

设区的市对立法热情较高，但缺乏立法能力方面的经验。许多有行政区划的城市在立法上是“新手”，存在许多问题。

NBD:2017年审查的150多项地方法律法规的特点是什么？

梁颖:有很多地方法规。截至2016年底，全国已有10，000多部地方性法规，这些法规都经过了逐一的审查和研究，在短时间内无法实现。因此，我们对2017年前制定的地方性法规进行了被动审查和专项审查相结合的审查。从今年开始，新的地方性法规将被逐一审查。到目前为止，已经审查了150多个案例，主要是由设区的市制定的地方性法规。

Nbd:你在积极审查当地法律法规的过程中发现了什么问题吗？

梁颖:2015年立法法修改后，设区的市被赋予立法权。设区的市对立法热情较高，但缺乏立法能力方面的经验。许多有行政区划的城市在立法上是“新手”，存在许多问题。

一是依法立法存在问题，立法权威把握不准。一些地方热衷于将行政审批、行政强制和行政处罚写入法律法规。事实上，有些行政审批已经被国务院取消，有些强制手段也被法律禁止。

在一些有行政区划的城市，法律法规的制定存在很多重复和缺乏针对性。立法权赋予设区的市，旨在使其根据当地情况制定相应的地方性法规，以促进改革和发展。然而，一些地方的立法并没有实现这一目标。目前，许多不同地区的地方立法大同小异，照搬其他省市的法律法规，没有深入研究当地的实际情况。

Nbd:你打算如何解决这种情况？

梁颖:目前，我们正在研究起草审查报告，分析150多部地方性法规存在的问题，分析原因，并对下一步的改进措施提出建议。我们希望发布更多这样的报告，为设区市的地方立法工作提供指导。

对于拒绝更正的非法文件，将启动“撤销”程序

过去，人们更多地强调它是否与上位法相冲突，但现在我们应该更多地关注制度建设滞后所带来的问题。

Nbd:在备案审查中发现问题后，如何确保规范性文件的修改和修正得到落实？在相关部门的反馈中，您是否遇到过延误和推诿，如何解决？

梁颖:到目前为止，在评审和研究意见送到制定机关后，制定机关积极研究和配合，表示要修改和完善。但是，也有一些案件超过时限没有得到纠正，包括地方性法规和司法解释。有些已经逾期三至五年没有纠正，最长的一个甚至超过五年都没有纠正。

我们考虑明年组织一次“检讨”，集中清理那些已经发表的研究意见，但主要的提法还没有得到纠正，并敦促他们纠正。

根据宪法和法律，全国人民代表大会常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法和法律相抵触的行政法规、决定和命令，有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。我们注意到，到目前为止，全国人民代表大会常务委员会还没有启动“撤销”程序。

梁颖:“撤销”可以说是档案审查制度设计中最后的“杀手”。宪法明确规定，对于拒绝纠正的违宪和非法文件，可以启动“撤销”程序。在今后的审查工作中，对拒不及时纠正的违宪违法文件，也不是不可能“取消”。

Nbd:在备案审查工作不断取得进展的同时，在发展过程中遇到了哪些问题？

梁颖:最大的瓶颈是缺乏备案审查制度和能力建设。其中，在制度建设方面，“有必要”还没有完全落实，也不能保证现有的法律法规会及时得到纠正。另外，备案范围和审查标准也不是很明确。过去，人们更多地强调它是否与上位法相冲突，但现在我们不仅要强调这一点，还要更多地关注制度建设滞后带来的问题。

二三十年前制定的一些法律法规和司法解释，在当时是必要的、适当的，也是符合当时实际的。然而，20或30年后，这些法律法规和司法解释没有改变，但目前的实际情况已经改变。中央政府的政策、改革的方向以及人们关注的问题都有了新的变化和发展。在这个时候，坚持过去的制度来解决当前的问题已经过时了。因此，有必要进一步扩大和明确审查标准。

Nbd:下一步如何改进系统建设？

梁颖:目前，我们已经制定了更加严格的备案审查制度，我们将广泛征求各方意见，争取在2018年出台。本标准涵盖所有记录和检查，由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会统一实施。近年来探索的工作机制，如信函、提醒、面谈、通知和监督等，预计也将包括在内。同时，应进一步明确“无冲突”和“不适当”的含义等标准，强化考试责任。