八部门印发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》：“飞地经济”如何飞得

本篇文章2800字，读完约7分钟

“飞地经济”是指在经济发展存在差距的行政区域之间建立互助协调关系，实现优势互补，促进经济一体化。在推进“飞地经济”进一步发展的过程中，必须加快统一市场建设，促进要素自由有序流动，加快创新政策供给，努力为土地、人才、资金等要素自由有序流动提供更加可靠的保障

最近，国家发展和改革委员会、国土资源部和环境保护部联合发布了《关于支持飞地经济发展的指导意见》。《意见》明确提出要创新“飞地经济”合作机制，发挥区域比较优势，优化资源配置，加强资源的集约节约利用，提高市场化运作水平，完善发展成果共享机制，加快统一市场建设，促进要素自由有序流动，为促进区域协调发展做出新贡献。

专家表示，在推进“飞地经济”进一步发展的过程中，要加快统一市场建设，促进要素自由有序流动。同时，加快创新政策的供给，努力为土地、人才、资本等要素的自由有序流动提供更加可靠的保障。

用比较优势塑造竞争优势

所谓“飞地经济”，是指两个独立的行政区通过跨区域行政管理和经济发展，打破原有行政区划的限制，实现资源互补和经济协调发展的区域经济合作模式。

近年来，相关省(区、市)打破行政区划界限，创新跨区域合作模式，探索政府引导、企业参与、优势互补、园区共建、利益共享的“飞地经济”合作，取得积极成效。

“‘飞地经济’和产业转移在一定程度上相交。在一些地方，目前正在推进的整体产业转移和产业承接在一定程度上具有“飞地经济”的特征。不过，严格来说，‘飞地经济’和产业转移之间也有明显的区别。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军表示，产业转移往往通过企业或项目进行，是点与点的对接；“飞地经济”往往是围绕某个园区的不同行政区域的联合建设，是不同区域之间的联系。产业转移一般由一个行政区域主导，而另一个区域往往是被动的；“飞地经济”一般是指两个或两个以上地区之间的长期综合合作，这种合作往往更为深入和基于长期。

交通银行金融研究中心高级研究员刘学智认为，“飞地经济”和产业转移是相对发达地区带动相对落后地区的产业发展。然而，产业转移是指产品生产从原生产地向其他地区转移，“飞地经济”是指在经济发展存在差距的行政区域之间建立互助协调关系，以实现优势互补，促进经济一体化。通过发展“飞地经济”，可以加强区域间的经济合作和要素资源的流动，实现更深层次的产业转移。

中国人民大学副校长、中国人民大学国家发展与战略研究所所长、中国人民大学经济研究所常务副所长刘元春表示，过去的产业转移主要是指不同地区之间的产业梯度转移。由于不同地区经济发展和产业基础的差距，一些落后地区承接产业转移往往存在障碍，很难通过地区间要素的自由流动真正形成产业集聚地和增长极。

刘元春建议，在推进“飞地经济”发展的过程中，要全面梳理全国产业分工的总体格局，帮助一些相对落后地区找到产业分工的差距，并将其与自身可开发的优势资源相结合，使相对落后地区真正融入区域乃至全球产业分工的链条，以自身的比较优势塑造竞争优势。

“这也意味着在‘飞地经济’的发展中必须有一场‘民族棋局’。简单地复制模型并模仿发展道路是不可能的。否则，很容易形成重复建设和过度竞争，进而错失发展机遇。”刘元春说。

促进要素的自由有序流动

《意见》明确提出，发展“飞地经济”，必须加快统一市场建设，促进要素自由有序流动。

"促进要素自由流动是市场经济发展的内在要求."李佐军说，在发展“飞地经济”的过程中，如果继续沿用过去依靠行政命令的做法，可能会走很多弯路，这也是不可持续的。只有让各种要素按照市场需求自由有序地流动，才能更合理地配置生产要素，满足区域发展的需要。

李佐军建议，为了促进要素的自由有序流动，首先要对飞行地和飞行地进行深入调查研究，了解不同地区的发展方向、资源禀赋和成本差异。

“不同阶段带来的发展差异往往表现在发展成本、市场活动等方面。这种差异也意味着发达地区将成为相对落后地区的潜在市场驱动力。”李佐军表示，如果政府能够善用“有形之手”并适当引导这种市场力量，将有助于疏通要素流动的渠道，促进产业转移和产业承接洪流的形成，实现不同地区分工合作的深化。

“飞地的形成与元素流动的隔离和阻碍密切相关。如果过去的各种因素都是良性的，那么在飞地和其他地方就不会有发展断层带。”刘元春说，产业转移和承接本身就是一个要素聚集的过程。只有打破元素自由流动的障碍，才能形成元素的聚集功能。

因此，要实现“飞地经济”的发展，就必须打破阻碍要素自由流动的传统壁垒，通过实施要素流动创新工程，使要素流动与区域分工的方向相匹配。例如，在一些发展相对落后的地区，要结合自身优势和区域产业布局进行规划，对经济政策和社会政策进行一系列调整，出台吸引资金、人才和技术的措施，更好地承接其他地区的产业转移。

“要素的自由有序流动是区域经济协调发展和飞地经济发展的基础。由于行政区划和城乡二元结构的限制，往往制约着要素的流动。”刘学智说，目前，一方面要突破行政区划的限制，从管理体制、激励政策、统计评估等方面统筹安排，统一规划；另一方面，要探索农村土地流转改革和城乡一体化发展的新路，探索突破户籍限制的人口自由流动。

通过制度供给创新促进发展

根据《意见》，要创新“飞地经济”合作机制，积极探索主体结构、开发建设、经营管理、利益分配等新模式。有条件地创新政策供给，努力在重点领域和关键环节取得突破。

“要发展‘飞地经济’，我们不能简单地照搬过去的援助发展模式。”刘元春表示，对于一些相对落后的地区，初期发展需要一些援助和资金对接，但这种模式难以形成规模和产业化，不是长久之计。

刘元春表示，要实现“飞地经济”的长期发展，必须通过构建风险和利益共享机制，搭建区域间合作的新桥。因此，必须打破由市场自发形成的传统产业转移模式，按照大战略、大规划实现区域发展的战略对接。

“当然，强调地区间的战略对接不是要回到计划经济时代，而是要强化‘全国经济博弈’的理念，促进不同功能区优势互补，避免各行业遍地开花。”刘元春说，在发展“飞地经济”时，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时更好地发挥政府的作用，避免简单照搬和模仿“飞地经济”，形成“未竟工程”。

李佐军建议，创新“飞地经济”合作机制，核心是理顺“飞地经济”各方管理体制，解决gdp统计协调、区域利益分配、基础设施共建共享、财税分配等一系列制度和制度问题，为土地、人才、资金等要素的自由有序流动和优化配置提供更加可靠的保障。

刘学智建议，一方面要研究建立新的行政区划，把区域发展纳入统一的行政区划。另一方面，也可以保持现有行政区划不变，实施区域发展整体协调互补的战略规划。

“不管走哪条路，目的都是探索创新发展的新模式。可以在条件成熟的地区开展试点工作，在试点范围内形成良好的经验和做法，然后推广到其他地区。”刘学智说道。(经济日报中国经济网记者林火灿)

(编者:梁