辽宁沈北新区试点大面积农村土地经营权流转

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图为沈北新区稻田画，每年吸引大量游客。

本报记者孙千喜照片

2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于引导农村土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营的意见》，指出农村土地应当集体所有，所有权、承包权和经营权应当分离，引导土地经营权有序流转。

沈阳市沈北新区是辽宁省最早开展大规模土地流转的试点地区。在政策实施过程中，该区采取了一系列有效措施，消除农民的参与顾虑，为企业设置进入壁垒。共转让土地51万亩，占全区耕地的81%以上

土地制度是农村经济的基础。随着大量农村劳动力流向城镇，发展农村土地适度规模经营已成为必然趋势。2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，指出要坚持农村土地集体所有，所有权、承包权和经营权分离，引导土地经营权有序流转，坚持家庭经营的基本地位。 积极培育新的经营主体，发展多种形式的适度规模经营，巩固和完善农村基本管理制度。

沈阳市沈北新区是辽宁省最早开展大规模土地流转的试点地区，共流转土地51万亩，占全区耕地的81%以上。“大部分尚未流转的土地都是偏远角落的耕地，难以规模化经营。”沈北新区农林局副局长吴表示，2009年开始探索的土地流转，在农民尝到甜头后，逐步加快。

自愿“转向”和渐进“转向”

辽宁省选择沈北作为试点有两个考虑:一是沈北地处郊区，毗邻中心城市沈阳，有利于承接附近城市工商资本的流入；第二，沈北立足于建设中国最大的农产品深加工基地(000061，诊断库存)，可以转化和增值东北主要产粮区的成果。没有这两项，盲目扩大土地流转规模就会操之过急，不利于现代农业的发展。

沈北试点的土地流转虽然有其得天独厚的优势，但一开始还是比较谨慎。在王家村黄家街，整个村子用了5年时间才完成了土地流转，从村里动员到了村民的申请。村委会主任吴国玺表示，土地出让应当公开、公平、公正。从国家颁布的《意见》来看，首先要尊重村民的意愿，土地是否转让，如何确定价格，如何选择形式等。决定权在农民，所以我们不应该搞强制，尤其是保护反对者的权益，而应该等待。

不愿参与土地流转的农民担心什么？最主要的问题是“失去土地后该怎么办”？沈北石佛寺小屯村村民关世贵起初也持观望态度。他说:“你能管理好你的生活吗？”后来，他逐渐消除了自己的担忧，因为他得知沈北为转移土地的农民提供了就业和创业机会。首先，承包农民土地的企业优先考虑失地农民，并在土地出让合同中写入优先就业条款。目前，沈北新区农业龙头企业带动了5万多户，农民工收入占总收入的40%以上。第二，政府全力支持不想工作的农民。一是鼓励农民自主创业，对零就业家庭成员和低收入家庭自主创业的，除减免税外，给予每人4000元的一次性创业补贴；二是建立创业项目库，为农民创业提供小额担保贷款支持。第三，与企业对接的订单培训是沈北促进农民就业的一大创新。以失地农民为重点，以农业企业的实际需求为重点，现场开展职业技能培训，获得职业资格证书的直接就业。

锡伯镇三台子村村民刘志刚签署了一份为期15年的土地转让协议，四次获得36万元的土地转让租金。拿到租金后，刘志刚选择在乳品集团的一家子公司工作，继续开拖拉机种植青贮玉米，月薪2700元。在刘志刚看来，企业经营会有风险，但农民土地流转的收入已经牢牢地控制住了。

转让的土地应该姓“农”

沈阳西波罗底创意农业产业园也种植了同样的水稻，通过3d设计，将这里种植的彩色水稻变成了一幅巨大的“稻田画”，吸引了数百万游客。《稻田画》的门票收入远远超过了种植水稻的收入。再加上在稻田里养螃蟹，主业没有变，但收入增加了好几倍。去年，景区游客超过12万人，旅游收入超过500万元。

“如果没有与农民的合作，就不可能有如此壮观的‘稻田画’。只有大规模作业才能实现机械化、标准化和绿化。”沈阳西波罗底创意农业产业园总经理赵爱军告诉记者，近年来，“稻田画”越来越受到游客的欢迎，稻田艺术创作不仅吸引了城市人，也触动了之前犹豫不决的农民。与锡伯罗底签订合同的大型粮食种植者佟俊峰(音译)算了一笔账:只有工业园区统一提供水稻种子、有机肥和喷洒化学品，农民每亩土地可节约150多元。他说:“现在所有的机械化从种植到收获，农民基本上不用担心，他们的收入比以前高得多。”

通过比较可以看出，分散的小规模农业存在一系列弊端:分散的家庭经营不利于机械化耕作，抵御自然灾害和市场风险的能力较低，缺乏规模效益和经济效益。例如，赵爱军说，工业园区已经从几千亩发展到3万亩。凭借前几年的示范作用，各村村民主动排队，与公司签订合同。得益于土地流转，沈北水田和旱地的机械化作业率分别达到95%和89%，“弓腰插秧、镐刨地”已成过去。目前，沈北农机总功率达到35万千瓦，配套农机2万台，基本实现了全程机械化。

沈北新区党委书记金志胜表示，近年来，农民维权意识不断提高，发展现代农业的共识逐步形成。他认为，征用农民土地应着眼于促进农民的发展，而不是取代农民的发展；对农民来说，有必要形成一种驱动效应，而不是挤出效应。

土地不可能一下子被“翻过来”

“在土地转让之后，引进工商资本和工业概念来管理农业，我们必须遏制可能出现的‘非农化’和‘非粮食化’的趋势，并建立严格的准入制度。”沈北新区相关部门有明确的判断。

目前，沈北已经引进了一批知名农业企业来管理土地。引进农产品加工企业460家，其中世界500强企业7家，成为中国最大的农产品深加工产业基地。这些企业在进入沈北之前都经过了严格的审批，这就需要高附加值的项目。通过科学利用，可以在不破坏土地的情况下提高土壤肥力。同时，这些企业必须随时接受监督，以确保土地用于农业项目。为此，沈北每年都使用卫星航空摄影进行监测。

为了扩大土地流转的规模，沈北提出了更高的目标和追求速度。实践证明，土地不能一下子“转让”。在这方面，沈备得到了一个教训:一家上市公司提前转让了大量土地，但在后期却未能及时履行合同，给承包农户带来了损失。

此后，沈北对土地流转中存在的重流转轻管理、重数量轻质量、重引进轻引导等问题进行了反思和整改。例如，将招商引资转化为选择企业和资本，引导工商资本主要进入农民家庭和农民合作社做不到或做不好的生产环节和薄弱环节。另一个例子是发展良种繁育、高标准设施农业、大规模农业和其他适合企业管理的农业领域，并注意与农民形成密切的利益共同体。(《经济日报》？中国经济网记者孙千喜)