从2001到2017，国资划转社保顶层破冰

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[摘要]事实上，早在改革开放之初，就有这样一场争论:国有企业说它们是全民所有，但没有人能控制它们。“经过这一轮转让，全民所有的权利和资产之间的联系可以明确，这显然有利于国有企业的监督和经营。

来自广州的时代周刊记者王

经过近20年的规划，将国有资产转移到社会保障的“靴子”终于落地了。

11月18日，国务院发布了《转移部分国有资本充实社会保障基金实施方案》(以下简称《方案》)。实施方案指出，中央和地方国有及国有控股的大中型企业和金融机构应纳入转让范围，但公益性企业、文化企业、政策性开发性金融机构和国务院其他规定除外，转让比例应设定为企业国有股的10%。

经历了1991年设定的“视同缴费期”和2015年的“养老金合并”带来的巨大转型成本后，随着人口老龄化的加速，2016年，全国7个省的职工基本养老保险基金无法满足其收入。

目前，我国实行职工基本养老保险模式。在养老金缺口不断扩大的背景下，时任财政部长楼继伟在2015年3月公开表示，只有在配置部分国有资产补充社保基金的基础上，才能及时降低社保费率。

这不是国家第一次提议将国有资产纳入社保基金。

早在2001年，《国家社会保障基金投资管理办法》就规定，减持国有股和股权资产应纳入社会保障基金；2009年，已经有国有上市公司转让其股份，或者通过首先将国有资本划拨到公共预算，将国有资本转移到社会保障基金的案例；党的十八届三中、五中全会明确提出了“转移部分国有资本充实社会保障基金”的顶层设计。

现在看来，国有资产向社保基金的分配早在16年前就已经达成共识，10年前就开始试水。然而，由于涉及的利益错综复杂，各方博弈激烈，整个体系一直处于停滞阶段。

在新形势下，国务院总结了多年的理论和实践，最终出台了相关实施方案。正如山东大学金融学院教授李德全告诉《时代周刊》记者的那样，在老龄化社会中，通过国有股充实社保基金是国家的一项重要决策。

转移规模可能超过4万亿

根据SASAC的数据，截至今年6月底，国有企业总资产达到143万亿元，所有者权益为49万亿元。虽然不可能准确知道国有股对应的总资产，但从10%的转移率推测，此次转移的规模可能会超过4万亿元人民币。可以预计，养老保险将增加相当数量的固定储备资产。

根据人力资源和社会保障部的数据，自1998年以来，中央政府在企业养老保险基金上投资了2.57万亿元。2016年，中央政府对企业年金基金的补贴超过4000亿元，同比增长19.2%；2016年，各省市县财政投入668亿元，同比增长79.6%。

尽管公共财政补贴逐年增加，但在人口老龄化背景下，年度养老保险基金无法满足支出的省份数量不断增加。根据人力资源和社会保障部发布的数据，2016年，全国企业职工养老保险基金平均支付月数为17.2个月，比2015年减少0.5个月，同年无法支付收入的地区增加到7个。据国家人口发展战略研究小组预测，2019年中国基本养老保险基金累计缺口将达到1.21万亿元。

财政部有关负责人在解释该方案时指出，国有资本的主要收入来自企业利润带来的股权红利，由社保基金等事业单位持有。转移支付建立了补充社会保障基金的长期机制，不会也不会允许大量国有资本变现。短期内，财政部门不会从国有资本转让中收取收益，也不会使事业单位实现国有资本。

中国社会科学院世界社会保障研究中心主任郑炳文在接受《时代周刊》记者采访时也表示，将国有资产注入社会保障基金将形成一个固定资产池，建立一个稳定的支付机制，能够很好地应对未来的老龄化，使下一代和下两代人得到更公平的福利待遇。

更广泛的公平性的结果在于，虽然中国的养老保险目前覆盖了9亿多人，覆盖率超过90%，但也有1亿人没有覆盖，包括灵活就业人员和以农民工为主体的员工。另一方面，当前的养老基金缺口也面临着代际不公平，这种不公平通过增加税收和提高员工的养老金缴款率转移给下一代。通过转移国有资本充实社会保障基金，有助于实现养老保险的全覆盖。

转让对象必须已经完成公司制改革

这种将部分国有资本转移充实社保基金的做法，不仅为社保基金带来了可观的资金储备，而且对推动国有企业深化改革、实现国有股多元化持有也具有深远的意义。据专家分析，此举也将有助于改善公司治理结构，建立现代企业制度。

7月26日，中央全面深化改革领导小组第36次会议审议通过了《中央企业公司制改革实施方案》，明确国有企业公司制改革将于今年年底基本完成。截至2016年底，SASAC已监管92%的中央企业各级子公司重组，90%以上的省级国有企业重组。

根据《规划》，全民所有制国有企业不具备股权转让条件，最终转让主体是完成公司制改革的集团企业。

郑炳文对《泰晤士报》记者表示，国有资本配置社保基金将为国有企业的运营增加外部压力和动力，提高国有企业运营的透明度，有利于优化国有企业的治理结构和运营效率。同时，它将使国有企业真正成为全民所有的联系媒介。

事实上，早在改革开放之初，就有这样一个争论:国有企业说它们是全民所有，但是没有人能够控制它们。“经过这一轮转让，全民所有的权利和资产之间的联系可以看得见摸得着，这显然有利于国有企业的监督和经营。否则，全民和国有企业的关系仍然是支离破碎的。”郑炳文说道。

"从长远来看，这一举措在许多方面都是一个重大的积极因素."李德全分析说，对于国有企业来说，转移意味着承担更多的社会责任，面临更多的监管。因此，我们需要调整思路，做出经营决策和投资决策，从稳定、可持续和长远利益出发，防止补充养老金政策落到空.头上据悉，转让对象是中央和地方企业集团的股权，一般不涉及上市企业。李德全认为，即使上市公司转让社保，“也有利于资本市场的稳定，因为它不允许套现和鼓励长期持有。”例如，在盈利后，有必要定期支付股息，以确保社会保障基金能够实现更大的平衡。

然而，广东省人力资源和社会保障部的一位人士向《泰晤士报》记者提出了质疑:虽然国有资本的配置取得了很大进展，但能否为社保基金提供稳定的现金流仍有待观察。

“国有企业的经营也将面临风险，国有企业在效率和管理方面还存在许多问题。”此人向《泰晤士报》记者指出，从国际经验来看，波兰的社会保障改革也向法定社会保障机构分配了一些国有资本，但从这20多年的效果来看，这一改革并没有极大地改善波兰的社会保障状况。

山东试点转移比例高达30%

在国有资本向社会保障基金转移方面，山东省已经率先进行了试点，试点转移率高达30%。

2015年，山东省出台了《省级企业国有资本转移充实社会保障基金方案》，将471家省级国有企业30%的国有资本转移充实省级社会保障基金。根据2014年经审计的财务报表，这18家企业共转让国有资本180.65亿元。

除山东省外，《时代周刊》记者从前述广东省人民社会福利厅获悉，广东也有试点意愿。

郑炳文告诉《时代周刊》记者，山东省是经国务院批准自愿采取行动的。此外，广东和山东也主动将部分养老保险基金委托给全国社保基金理事会进行投资，此事最终经国务院批准同意。所有这些都可以视为早期试点项目。

2015年5月，山东省政府正式将山东能源集团、山东机场公司和山东盐业集团管理的三家国有企业30%的国有资本进行转移，以充实社保基金。根据2014年被转让企业的财务报告和实收资本情况，转让后，山东省社保基金理事会持有的三家企业的实收资本超过33亿元。据报道，山东计划建立一个补充社会保障基金的长期机制。比如济南、青岛、烟台、潍坊等工业基础好的城市，条件成熟时会考虑成立社保基金理事会。

与山东类似，该计划规定转让目标为中央和地方企业集团的股权，一般不涉及上市企业。但是，在李德全看来，即使上市公司转让社保，短期内也不允许套现，鼓励长期持股也有利于资本市场的稳定。

郑炳文告诉《时代周刊》记者，山东和广东在登陆方式上仍有一些差异。广东的做法是只取出历年的养老基金余额，委托其中一部分进行投资和运营；另一方面，山东省自行委托投资成立了山东省社会保障基金理事会，并将部分国有资产转让给山东省社会保障基金理事会。

李德全告诉《时代周刊》记者，国有资本转移到山东社保基金理事会后，国有股东实现了股权多元化。山东社保基金理事会作为股东，依法享有资产收益、参与重大决策、选聘管理人员等股东权利，但不干预企业的具体经营活动，而是通过派出股权董事等市场化手段履行职责、行使权利。