公益诉讼为生态文明“撑腰” 建立立审衔接绿色通道

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五年来，我国环境民事公益诉讼取得了突破性的发展。社会组织和公众积极参与和行使公益权利，形成治理生态环境、加强生态文明和法治建设、保障绿色发展的合力，以环境民事公益诉讼为绿色“后盾”，保护青山绿水。

北京四中作为中国第一批跨行政区划的法院，是中国环境民事公益诉讼数量最多的学校。法院审理环境民事公益诉讼的程序有哪些特点？社会组织在诉讼中扮演什么角色？行政部门的职能是什么？环境治理恢复中存在哪些问题？司法审判中的实际问题是什么？今年6月5日，“世界环境日”，记者走进北京第四中学了解情况。

加强环境评价标准的立法

2013年实施的《民事诉讼法》首次确立了民事公益诉讼制度。2015年实施的《环境保护法》明确规定了社会组织提起环境民事公益诉讼的条件；同年，最高人民法院先后发布了两个司法解释，明确规定了环境民事公益诉讼程序。迄今为止，环境公益诉讼制度在立法和司法解释层面已经基本形成。

已经付诸实践的环境公益诉讼并没有出现井喷。数据显示，2015年至2016年两年间，全国法院共受理环境民事公益诉讼137起，其中社会团体112起，检察机关25起。

北京市第四中级人民法院作为中国第一批跨行政区域的法院，受理了全市重大环境和资源保护案件。据北京市第四中学民事审判庭庭长马军介绍，目前，该庭共受理了10起环境民事公益诉讼案件，在我国环境民事公益诉讼案件中排名第一。

为什么环境公益诉讼在她向我们提起之前我们已经打了上千次电话催促，但是法院处理的案件数量却很少？根据马军的分析，一段历史积累的环境民事公益诉讼案件已经立案，社会组织等公益诉讼主体已经将精力投入到已经立案的诉讼中。在全社会加强环境综合治理的现状下，企业积极采取措施进行整改，北京市环境污染和生态破坏事件逐渐减少。与此同时，社会组织和其他主体也在不断提高环境保护和诉讼能力，在继续实施中不断拓展维护环境权益的方式和领域。

“环境污染和生态破坏的后果以及恢复计划都涉及生态环境恢复的专业技术和系统工程。相关鉴定评估工作非常复杂，鉴定取证困难，具体工作量大，人力、物力、时间和技术投入都很高，导致案件鉴定周期长。”马军说，根据目前受理的案件分析，评估内容主要包括环境损害事实的评估、环境和社会公共利益受到侵害的损害后果和赔偿的评估、消除危险、恢复原状的评估和替代修复方案的评估。

在环境评价方面，中国还处于相对不足的状态。生态环境损害赔偿司法鉴定的总体要求和基本原则是:主动咨询、司法保障、信息公开、公众参与、公平高效、易于实施天津大学法学院院长孙友海指出，在诉讼程序与协商程序的衔接上，首先要明确生态环境损害赔偿诉讼与其他诉讼的关系，其次要重视诉讼程序中的协商，完善诉讼阶段的举证责任分配。

环境民事公益诉讼中环境污染和生态破坏的认定，需要环境立法在技术标准上的支持。在这方面，专家建议，应加强有关环境评估标准的立法，以弥补评估标准的不足，增加环境评估机构的数量，加强符合司法需要的培训，保证公益诉讼的评估成本。

为立法审查的趋同建立绿色通道

以北京市第四中学为例，其受理的环境民事公益诉讼案件类型包括空气污染、固体废物污染、生态环境破坏、土壤污染、水污染、校园环境污染等。其中，大气污染和水土资源环境污染是主要原因。

众所周知，涉及环境的民事公益诉讼不仅种类繁多，而且主体多样。就原告主体而言，根据法律和司法解释，提起环境民事公益诉讼的主体包括有权提起诉讼的机关和相关组织。在北京市第四中学受理的案件中，提起环境民事公益诉讼的社会组织有中国生物多样性保护与绿色发展基金会、北京市朝阳区自然之友环境研究所和中国环境保护基金会，提起环境民事公益诉讼的检察机关是北京市人民检察院第四分院。被告的主体涉及资源开发、产品加工与生产、房地产开发、汽车制造与销售、酒店服务、物业管理企业、学校和个人等不同主体。

马军介绍说，为方便各社会团体立案，北京市第四中级人民法院建立了“绿色公益诉讼渠道，与庭审相衔接”，对环境民事公益诉讼实行“三同步”:一是在立案之日将案件移送到初审法院，使初审法院能够根据案件从原告处了解案情，及时采取相应的环境保护措施；二是在立案之日，人民法院宣布了向社会公布受理环境案件的紧急渠道，并告知社会组织可以参与或支持环境民事公益诉讼；第三，在立案之日，应向行政部门发出公益诉讼通知，督促行政部门采取措施。

在维护公共利益和管理生态环境领域时，有效发挥政府职能是公益诉讼的保障。在我国司法过程中建立公益诉讼制度是通过司法保障对损害公共利益的行为进行救济的最终手段，不能取代行政职能。

在实践中，法院立案后往往会先给行政部门发函，督促行政部门关注案件所涉及的环境，充分发挥其行政职能。行政部门应积极调查并答复法院的通知。在一起发函数量最多的环境民事公益诉讼案件中，北京市第四中学向14个行政管理部门发函告知，相关行政管理部门到现场进行了调查研究，采取了措施，提出了具体的研究意见，并在给法院的复函中做了详细的答复，实现了行政与司法的良好互动。

引入惩罚性赔偿制度

广州市白云区钟落潭镇白图村鱼塘倾倒污泥污染案，是广东省首例由检察机关支持的环境保护公益诉讼案件。几天前，环境保护署发现，该案件涉及的污染土壤已修复合格。到目前为止，一个长达六年的环境污染侵权案件已经圆满结束。

两年来，检察机关启动了公益诉讼试点，13个试点地区的检察机关办理了一批生态环境和资源保护领域的公益诉讼案件。截至2017年3月，试点地区检察机关共受理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件5109件。

“由于民事公益诉讼中的补偿性赔偿往往因各种原因而无法实现全额赔偿，例如，环境损害在受到损害时无法评估其后果的严重程度，而且在修复时往往会随着时间的推移而发生变化，修复费用也会随着时间的推移而变化，但引入惩罚性赔偿可以妥善解决相关问题。”马军说道。

目前，我国法律对惩罚性赔偿的规定仅限于《消费者权益保护法》、《产品质量法》和《食品安全法》。马军认为，在环境民事公益诉讼中引入惩罚性赔偿不仅符合设立惩罚性赔偿的要求，而且对预防和遏制环境侵权也起到了一定的作用。同时，他建议设立专门的公益诉讼赔偿管理基金来管理赔偿费用，并设立监督机构统一管理和使用基金中的惩罚性赔偿和补偿性赔偿，建立和完善公益赔偿功能与修复功能相结合的制度。

在司法实践中，环境预防诉讼的立案可以充分发挥公益诉讼的司法预防功能。事实上，公益诉讼并不要求损害事实已经发生。只要根据相关行为和事实判断存在损害公共利益的可能性，就允许提起公益诉讼，即通过提起公益诉讼来防止可能的公共利益损害。

“在公益诉讼中强调预防性立案，是因为损害公益的行为，如环境损害，往往是不可逆转的，损害发生后很难恢复原状，恢复的费用也很大。”马军说，因此，有必要采取司法措施防止和排除公益侵权行为的发生。

此外，环境资源案件也面临着涉及环境功能恢复的判决执行困难。对此，北京市第四中级人民法院建议:设立专项基金账户或公益诉讼基金，确保赔偿能够形成环境专项基金的“蓄水池”和支持环境民事公益诉讼的“供水池”；建立专业技术能力，可以专门实施生态环境系统工程的修复机构，对造成的环境破坏进行综合修复、综合治理。(经济日报中国经济网记者李万祥)

(编辑:胡风)