李宇嘉：集体土地建租赁房是统一用地市场改革重大突破

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李玉佳

集体土地市场化改革有新趋势。上周，国土资源部和住房和城乡建设部发布了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，并决定在北京、上海等13个超大城市进行试点。

该方案的核心内容是“试点城市的乡镇集体经济组织可以自主开发经营，也可以通过合资或参股的方式建设经营集体租赁住房。”

目前，业界对这一方案有几个主要的担忧:一是低成本、大批量的集体土地逐渐进入市场，能否对冲并实现高房价的“软着陆”；第二，吸引市场机构参与低成本的土地使用，建设大规模、设备完善的租赁住房，将满足新市民的住房需求；第三，绕过过去集体土地市场化中不可避免的环节“征地”，在同一个地方实现同样的权利和平等的市场准入，能否成为建立统一的城乡建设用地市场、分享城市化红利的有效途径。

集体土地入市，建设统一的城乡建设用地市场，是十八届三中全会决定提出的改革目标。特别强调，农村集体建设用地应当允许出售、出租和入股，并以与国有土地相同的价格和权利进入市场。

此后，在土地和权利不变的原则下，集体土地进入市场进行了一系列改革，如现有集体建设用地使用权上市转让、“两权”抵押(即土地承包经营权和农民住房产权抵押)、征地方式改革(缩小征地范围、提高补偿标准)等。然而，受土地功能的限制、对“房地产”的恐惧以及对资本侵犯弱势农民利益的恐惧，改革始终是在现有土地征用模式下的技术性修补。

近十年来，工业化和城市化快速推进，城市边界的扩张往往以“摊大蛋糕”的形式出现。通过征地补偿和宅基地退出，大城市周边或郊区通常会有大量的集体建设用地。例如，北上广现有的建设用地拥有约50%的国有和集体产权。自2016年以来，大城市的房价再次上涨，甚至在周边地区，商品房价格也大幅上涨。

在严格控制土地使用的情况下，以及房地产是集体土地进入市场的最大“禁区”这一事实，采取了一系列措施(如绿化和隔离)来控制郊区边缘的“房地产”，导致相邻的国有和集体土地出现巨大的“级差地租”。在巨额土地红利和移民涌入的刺激下，“小房产”在郊区遍地开花。

因此，存在许多严重的问题，如突出的城市疾病和严重的消防安全隐患。在海淀区唐家岭，一个著名的蚁群，在公租房试点建设之前，由于占据了核心位置，区域交通经常瘫痪，野蛮的“瓦经济”也导致了巨大的安全隐患。

另一方面，城市集体土地和村庄的点状分布阻碍了土地利用和统一规划，也阻碍了公共服务的网络链接，导致城市土地供给不足和功能受阻。更严重的是，一方面，大城市的土地供应完成率逐年下降。过去五年，一线城市的土地供应完成率不到60%。土地收购成本高，周期长，这迫使住房价格螺旋上升，住房供应正等待供应；一方面，城市周边乃至城市地区存在大量闲置、低效、非法和混乱的土地供应和交易，农民无法享受土地溢价红利。

早在2010年，为了缓解公共租赁住房建设的土地和资金压力，国土资源部批准北京和上海作为首批试点项目，将公共租赁住房建设作为集体建设用地。此后，北京在方平镇、唐家岭、太子湖等五个集体土地上大力建设12800套出租屋，并将试点扩大到市场型出租屋。特别是唐家岭不仅提供了近2000套出租屋，改善了城市面貌，还突破了集体土地必须征用才能进入市场的“二元制”。农民以同样的权利分享土地红利，并直接进入市场。

然而，在过去，当宅基地腾空和集体开发土地转让时，许多“转用”程序是不完整的。另外，公租房的租金比市场租金低20%左右，回收期太长(10年以上)。短期投资很大，看不到利润。村集体和村民都有强烈的观望情绪。此外，银行对“两权”抵押非常谨慎，合作开发商积极性不高，导致公租房建设试点进展不尽人意。唐家岭试点的土井村公共租赁住房项目自2010年启动以来，一直没有进入市场，方平乡项目也没有被占用。目前，这两个项目仍在等待验收。因此，市场准入改革陷入了两难境地。

这一改革进程趋于放缓的原因，在很大程度上在于中国对“好经验、坏想法”的担忧。在集体土地市场化的过程中，农民处于弱势地位，基层政府有很大的主动性、多种方式和很高的内部激励来使用土地。过去，与开发商串通侵犯农民利益的现象很普遍。因此，任何农地市场化的试点和配套措施都是谨慎的，甚至宁愿原地踏步，而不是侵害农民的混乱局面。

如何“打破游戏”？笔者认为，“试点先行”仍然是国家认可的、风险可控的路径，有计划地向租赁市场放开，无疑是一条寻求最大公分母的可行改革路径。

首先，根据试点城市(北京、杭州)的实践，集体建设用地开发采用“退租只缴税”的模式，即开发成本仅限于建筑安装成本。因此，根据目前的市场租金收入，投资回报率可达6%左右，开发商参与的积极性将会提高。

第二，与市场化步履蹒跚的公租房试点相比，一般公租房试点的市场化程度更高。结合当前土地供应向租赁住房全面倾斜的背景，集体土地改革的目标是拥有同等的权利和平等的市场准入。

最后，为新市民和无房家庭提供租赁住房的长期商业模式，阻碍了侵害农民利益的空房。村集体和农民主动将土地投入市场(而不是被征用)，这样他们就可以分享新市民涌入并扎根的城市化红利。

利用集体建设用地建设租赁住房可以缓解城市用地压力，帮助新市民“先租后买”，巩固房地产市场的有效需求；另一方面，利用集体土地的高蓄水位和巨大的“级差地租”，可以有计划地释放低成本的土地供给，这是高房价“软着陆”的战略选择。此外，集体土地价格低，拆迁成本低，配套公共服务的空房充足，可以低成本解决新市民的住房需求，也是城镇化和建设内需型社会的可靠路径。

基于上述考虑，笔者认为，租赁住房试点建设将是我国集体土地入市改革的最重大突破，也是十八届三中全会《决定》提出的“建设统一的城乡建设用地市场”改革的最重大突破。

改革框架已经建立，关键是各级政府要改变过去认识上的不足，采取后续配套措施，确保改革进程和风险可控，分红共享。

在具体配套改革中，一是建设用地“确认-登记-发证”到位，避免产权不清造成的“公地悲剧”。

其次，在最近的国家和地方租赁政策中，建议积极发挥信托投资基金(reits)的作用。由于高租金回报率和新市民出租潜力的红利，“两权”抵押贷款和房地产投资信托在改变投入产出不匹配和吸引社会资本方面具有巨大潜力。

第三，地方政府应摒弃“土地财政”的思维，利用公共财政的作用及时跟上租金供给。

最后，在尊重农民和村庄集体意愿的前提下，我们应该让他们看到在平等权利和义务框架下的合作，这样可以实现双赢，在更高层次上分享红利。

(作者是深圳房地产研究中心研究员)

编辑朱昱