赵燕菁：向“负面清单”式规划转变

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《经济观察报》赵燕菁/温平老师的报告(“真正的土地市场可以改变分类比例的扭曲”)的核心观点是，只有通过市场才能获得不同用途的最佳土地比例。我在政府城市规划部门工作了很长时间，土地利用变化是城市规划的核心部分。我试图从实践的角度对温的观点作出评论。那些赞成的将不再重复，但不同的观点将主要被提及。

城市的两个阶段:建设和运营

首先，如果有自由的土地交易，农业用地能自动演变成多样化的城市用地吗？城市土地初始用途的形成必须任意决定。市场决定土地最优分配比例的命题混淆了城市化的两个阶段。

我们把这座城市缩小成一座建筑。设计建筑时，里面没有人。我们如何决定建筑物不同用途的比例？在开始施工之前，我们必须给建筑师一份任务书，其中必须给出建筑的功能。显然，建筑物的各种用途的比例必须由人来决定，而不是由市场来决定。原因很简单，建筑物的使用没有市场。

平均来说，我们现在看到的城市不到1/10是在改革开放前积累起来的。其余的是在过去30到40年间建造的。在这种非进化增长下，在城市化的初始阶段，城市的所有者政府必须根据自己对市场的判断来决定城市土地的最优比例。这不是市场决定土地利用率还是政府决定土地利用率的问题，而是如何改变城市化的增量阶段和存量阶段产生最大比例土地的机制的问题。

第二，不同用途的土地的最佳比例只能通过市场来获得的主张错误地将政府活动排除在市场活动的范畴之外。中国的土地市场不是由规划局决定的，而是由政府根据他所了解的市场需求来决定的，这与企业家自己设计产品的决定没有本质上的区别。我在厦门规划局做了规划，很多开发商都提出了需求，然后我们就提供土地。这绝对不是计划好的。结果，一个开发人员来了，我们告诉他这不符合计划。供应量也是如此，住宅用地的比例很低，因为中国的土地市场是卖方市场，开发商出价，出价最高者获胜。土地市场是为政府融资，而不是为居民提供住房。工业用地比例高是因为工业用地是买方市场，如果政府不能吸引投资和提供土地，企业就会去其他城市。你可以说这种市场机制有问题，但你不能说这不是由市场决定的。

将政府关于土地使用的决定归咎于土地的公共所有权也源于发展阶段的混乱。任何国家的城市都不能直接从私人土地上发芽。一个单一的私有土地不会形成一个自发的城市，就像没有一个建筑开发商一样，原本分散的产权不会自发地变成一个配套完善的大型建筑。规划是一个城市的设计任务书和施工图。有好的和坏的建筑设计，但没有一个建筑(城市)可以用看不见的手自发地建造。

城市也是如此。不管他们是谁，他们必须首先购买私有土地，将其与道路基础设施相匹配，然后通过转让将其私有化。为什么在欧洲有更多的城市道路和弯路，而在北美，有更多的水平和垂直的正方形网格？由于欧洲复杂的产权边界，交易成本使得城市基础设施规划只能遵循最小交易成本原则；美国不同。印第安人被赶走后，这片土地被公开了。早期，测量员在北美的许多城市进行规划。土地私有化是在城市土地转让之后。不同的发展路径表明，初始土地能否自由交易只影响建筑的造价，而与建筑功能的最优配置无关。通过土地市场自由化解决城市初始土地利用的优化配置，就是从树中寻找鱼。

事实上，无论宪法如何规定，城市的原始土地是如何被国有化的，一旦城市建成，当城市中的每一所房子都被私有化时，土地将同时被再次私有化。文老师讲的是第一阶段，即城市土地的公有制。温老师认为，城市土地的公有制导致了土地利用率的不确定性。然而，在第二阶段，城市土地已经私有化，所以为什么城市土地的使用不能根据需求自发地调整才是真正的问题。在这个时候，指责土地国有化的第一阶段是没有意义的。

土地用途调整的难点:土地财政

现在让我们回答温先生在中国城市私有化后提出的问题。有必要从中国的城市融资模式入手。如果任何一个建筑(城市)想要出售它的空房间，它必须首先有水、电、楼梯、供水和排水(支持基础设施)。配套设施越完善，价格越高。如何获得建设基础设施的资金？中国的做法是预售，这通常被称为土地融资。税收金融城的融资方式是抵押租金(税收)和发行市政债券。税收是以财产的现值为基础的。如果用途发生变化且现值不同，税收将相应调整。在中国，租金一次收取几年。显然，年限越长，一次性收入就越多。

问题是收取租金的时间越长，业主的财产被锁定的时间就越长。当市场出现新的需求时，私有产权所有者无法将其转化为新的用途，从而导致土地用途与市场需求不匹配，正如温教授所提到的那样。我的结论是，不同土地用途的比例不能根据市场需求和价格信号来调整，不是因为没有私人土地市场，也不是因为政府无知，而是因为土地融资的方式。

这种方法在城市化的第一阶段(或建筑阶段，城市化1.0)非常成功，尽管现在很多人都在批评它。然而，一旦你建立了一个城市，它的缺点开始出现，因为你不能根据市场需求调整土地使用供应。随着时间的变化，它将偏离市场的真实需求。

你可以简单地把这归因于土地供应的非市场化，你会问为什么西方国家可以改变它。答案是，税收和金融国家的公共服务定价方法不同。他们根据土地价值收取公共服务费。价格越高，政府收入就越高。与中国不同，这是土地融资。几十年的公共服务费用是一次性支付的，土地的性质在此时被锁定。当然，你可以说税收融资是市场，土地融资是计划。但在我看来，这是对市场概念的误解。市场是一系列的机构，而不是数量。税收金融是市场，土地金融也是市场，适合不同的发展阶段。我们需要做的不是争论土地金融是否是市场经济，而是如何改革这一制度，使其适应新的城市化阶段。

负面清单规划:给予私有财产市场选择权

如果文教授的建议不能解决这个问题，该怎么办？简单来说，我个人的建议是将规划确定的土地用途改为负清单土地用途，然后对不同的土地进行定价，由市场决定各种土地的比例。一次性收费模式决定了规划不能修改和扩大，但如果根据改变的用途收取费用(如房产税)，土地用途改变的范围可以放宽。在以股票为主的城市化2.0阶段，土地利用规划只需提到禁止使用的负面清单、建筑面积比率的下限以及采用n+x模式的高额费用限制。对于新的土地供应，土地价格包括来自土地成本价和年使用/面积租金的一次性收入。如果一次性出价高，将获得土地；对于存量土地，不需要支付一次性费用，但政府可以每年公布级差地租，所有者可以自主决定土地用途。

目前，计划外用地主要由城市中的村庄进行调整，以弥补与市场需求的脱节。负清单可以使城市中的村支付费用(x)，只要村财产按照政府公布的年租金支付租金，就可以确认并市场化，实现与国有土地相同的权利。政府为什么要决定级差租金？这是因为不同的用途对公共服务和不同的支付方式有不同的要求。

从更根本的意义上说，中国城市的发展正面临着格局的变化。这就像建造一座建筑。建筑时，最缺少的是钱。现阶段，如何筹集资金是当务之急。现在大楼已经完工，建筑费用直线下降，更多的是维护和运营费用。这意味着政府收入必须从一次性资本收入转向可持续现金流。因此，中国城市的当务之急是尽快从一次性土地财政转向基于现金流量收入的税收财政。

进入城市化2.0阶段，我个人建议新的土地出让标准应该由谁一次性支付高地价改为谁连续支付高地租，并尽可能将土地租赁改为年地租。除资本支出外，土地租赁收入不能直接用于支付一般支出(如养老金和社会保障)。像淡马锡或其他主权投资基金一样，它应该转化为现金流，以支持社会保障和医疗保险。

结论

市场分配不是抽象的自由贸易，而是具体的设计，是在一定规则下的选择。这些规则就是市场。建筑施工需要蓝图，建筑运营需要管理手册。不同的阶段，不同的计划。前者不能代替后者，后者也不能用来否定前者。这座中国城市的建筑急需一本管理手册。负面清单就是这样一种制度设计。

我认为关于产权的讨论非常重要，但它的重要性并不像开始时那么紧迫。现在更重要的是城市转型，包括如何评价一个城市的质量。Gdp由资本收入和现金流收入组成。在城市化1.0阶段，资本收入越高越好；在城市化2.0阶段，现金流收入越高越好。同样，国内生产总值的组合是不同的，在不同的发展阶段，利弊标准完全不同。当城市发展阶段转变时，结构也必须转变。最后的结论是我个人的看法。不要简单地使用政府和市场，而是使用计划和市场分析。事实上，土地财政也是市场，税收财政也是市场。

文贯中做出了回应

赵燕菁教授认为有这样一个规律:随着城市的演变，必然有两个阶段:首先是公有土地，然后是私有土地。我认为他需要提供历史事实，而不能想象by/きだよ 0。作为文明的三大特征之一，城市和文明本身的外表一样古老。土地私有制也出现在古代文明中。所有的城市都可以分为两类:一类是政治性的，它发挥着首都的政治功能，依靠从其他地方转移过来的税收支持。因为它没有普遍意义，它应该是另一回事；一个是经济和内生的，这是我们今天所关注的。这样的城市只能自筹资金，不能依靠其他地方的资金转移，所以市场必须引导资源的分配。在决定是否进入或退出某个空时，各种因素形成城市追求集聚效应，考虑它们的边际收益是否大于边际成本。这类城市的大部分要素，包括土地，都必须是私有的，这样，所有者就可以出于自身利益的考虑，让这些要素自由流动，并以此为代价。公共部分必须只涉及公共利益，如道路、公园、广场、政府机构使用的土地等。

在农业社会，负外部性并不严重，没有必要进行区域化。起源于宋代的上海市石楠区的古镇民居是一个典型的例子，这里的道路小而曲折，房屋狭窄，人口高度密集，支撑着高度繁荣的商业经济。现代工业的发展带来了严重的负外部性，规划和区划应运而生。但即使在这种城市，分区出现得很晚。我认为赵教授所说的土地所有权随城市发展而由公有转为私有的一般规律，无论在中国历史上还是在外国历史上都不是一个规律。分区是相对于负外部性和公共土地，而不是土地所有权。

我们今天的目的不是进行纯粹的学术讨论，而是找出解决土地制度各种弊端的对策。我今天的主要论点是，中国目前的土地分类比例严重失衡，恰恰是因为目前的土地制度使规划和区划超越了辅助功能，扩大到取代市场直接配置土地，从而使真正的土地市场永远无法发展。城市规划和区划与农民和市民基本没有关系，已经成为以卖地为特征的土地金融的主要工具。赵教授没有评论我的主要论点。

赵教授经常混淆政府和市场两个不同的概念，认为地方政府就是企业，在市场上或企业之间进行公平竞争。我真的不同意这个观点。政府可以制定惩罚性规则、发布命令、征税和获取土地。哪个企业能做到这一点？当我们混淆两个不同的概念时，就不可能清楚地讨论政府垄断土地的分类和分配所带来的问题。

(作者赵燕菁，厦门大学经济学院教授。本课题来源于产权安排与要素流动、农村改革与城市化研讨会。本次研讨会由中国财富管理50人论坛主办，50人论坛秘书长刘希媛主持。这篇文章是根据各位贵宾的发言汇编而成的，由我自己审定。内容在发表时被删节了，所有的文章并不代表50人论坛的观点和立场。(