深汕合作区迎破冰之旅 深圳版“雄安”呼之欲出？

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【编者按】深圳以东60公里的汕尾地区，有4个镇，总面积468.3平方公里。六年前，广东省推行“换笼换鸟”战略，推动珠三角地区劳动密集型产业向广东东部和西部地区转移。因此，这片土地成为深圳和汕头的特殊合作区，深圳主导经济管理和建设，汕尾负责征地、拆迁和社会事务。六年后，合作区将调整其体制和机制的消息将使这片似乎远离公众视野的土地重新成为焦点。在过去的六年里，合作区发生了什么变化，在新的体制下，未来将会发生什么变化。这是这组报告将回答的问题。

每个记者段每个编辑曾建辉

六年前，中国第一个特别合作区——深汕合作特区投入运行。合作区位于汕尾，经济管理和建设由深圳牵头，征地拆迁和社会事务由汕尾负责。

在上市之初，合作区就被寄予厚望，希望探索先富后富和解决特大城市城市疾病的试点项目。时光飞逝，六年后，合作区似乎已经淡出公众视线。与此同时，粤东、粤西与珠三角的经济发展水平还有很大差距，深圳面临着土地不足、空、工业空等问题。

从学术角度看，合作区发展的最大障碍是制度问题。在深汕合作的背景下，由于管理主体多元化、干部多元化、利益不一致，难以形成真正的共同体，合作区管委会也难以证明其经济和社会管理职能的正当性。

然而，合作区即将迎来新的发展机遇。9月8日，财新报道称，合作区可能会调整到深圳，以领导整体管理和建设工作。

●体制和体制问题带来了破冰

2011年5月21日，广东省委、省政府将“深汕合作区工作委员会”、“深汕合作区管理委员会”品牌授予深圳、汕尾。合作区规划范围包括汕尾市海丰县的鄂博、小莫、祁门、赤石四镇，总面积468.3平方公里，建设用地145平方公里。

事实上，深汕合作区的概念是在2010年提出的。“深圳和深圳都有自己的需求。对深圳而言，产业正在向高端转型，传统电子加工和组装等低附加值产业有转移需求；对于汕尾来说，经济发展相对落后，空的占地面积也比较大，可以承接这个产业广东省经济协会常务理事毛燕华在接受《全国商报》采访时表示。

深汕合作区是广东省“换笼换鸟”战略和珠江三角洲对口支援广东东西部战略的重要组成部分。

广东作为国内改革开放的高地，国内生产总值连续28年位居全国第一。在耀眼的光环下，广东省的发展是不平衡的。如果说广东改革开放以来的成就是一顶令人印象深刻的皇冠，那么珠江三角洲地区可以说是皇冠上最亮的一颗明珠。以2010年为例，珠江三角洲地区用30%的土地生产了广东省78.8%的国内生产总值。

相比之下，广东的东部和西部黯然失色。广东省也不断出台相关文件，部署珠三角与粤东粤西的对口支援。2013年7月，部署升级，广东省明确建立粤东粤西珠三角区域对口支援工作机制。珠江三角洲的6个城市向广东东西部的8个城市提供了对口支援，深圳就是其中之一。

上市已经六年了，深汕合作区的成绩并不理想，除了一些项目落地的消息外，没有什么突出的成绩。从学术角度看，两市合作带来的制度性问题使得合作区难以取得真正的突破。深汕合作区官方网站显示，合作区由两市共同管理，经济管理和建设由深圳牵头，征地拆迁和社会事务由汕尾负责。

“深汕合作区发展中最突出的问题是体制问题。一是管理主体多元化，难以形成责任共同体；二是干部队伍多元化，难以形成命运共同体；第三，利益不一致，难以形成利益共同体。”深圳市委党校决策咨询部主任申勇说。

中国综合开发研究院旅游与房地产研究中心主任丁松表示:“当一个企业登陆后，仍然会受到汕尾当地政府的限制和约束，地块和征地永远不会落实。深度合作不是特别顺利。当双方都掌握大权时，就会出现一种无人关心、无人关心、无人能够管理的局面。”

现在，深汕合作区将迎来新的发展机遇，管理权限将更加明确。据财新网9月8日报道，深汕合作区体制机制调整的初步方案已经广东省政府批准。深汕合作区的管理和建设可以完全由深圳牵头，人事权也分配给深圳，但行政区划不变，仍由汕尾市管辖。

申勇说:“深圳的全面领导意义重大。一是解决体制机制问题，这对于探索发达地区与欠发达地区的合作机制十分重要；第二，深圳的领导更有利于合作区的发展，也有利于加快当地的社会和经济发展。”

“欠发达地区工业规划和发展薄弱，没有领导能力。在产业转移办公室的指导下，更容易改善产业链中的分工，创造更有价值的产业链。工业园区内不会出现经济纠纷，更容易与工业企业发生关联。”毛燕华指出。

低飞地经济模式是可取的吗？

深汕合作区位于距深圳100公里的汕尾，是一种典型的“飞地经济”模式——两个独立行政区通过行政管理和经济发展，打破原有行政区划的限制，实现两地资源互补和经济协调发展的区域经济合作模式。

然而，这也引起了外界对这种合作模式的担忧。在跨越空的条件下，深圳能否全面领导深汕合作区的管理？

「深圳当然想扩展至惠州或东莞，但第一，这两个城市在广东省的地位不同，第二，这两个城市没有土地可供拿出来。飞地确实有障碍。他与世隔绝，但对于现在的深圳，他迫切需要土地。与土地相比，这一障碍目前不成问题。”丁松指出。

正如丁松所说，深圳正面临着一个突出的土地问题。深圳面积1996.85平方公里。在其他三个一线城市中，面积最小的上海的面积是深圳的三倍。根据公开资料，北京面积为16400平方公里，上海面积为6340平方公里，广州面积为7434平方公里。

因此，占地463.8平方公里的深汕合作区，就相当于给了深圳一个大礼包。

“深圳正面临着产业结构调整的重要障碍。深圳的土地和劳动力价格已经很高了，一些产业必须转移出去。如果完全转移出去，有些人不愿意离开深圳，企业可以把总部设在深圳，而加工或R&D将转移到周边地区，形成一个R&D或生产基地，总部保持对基地的控制。这种垂直分工或“总部+基地”的协助可能是珠江三角洲地区的一种新模式。”广东省经济改革研究会副会长鹏鹏指出。

申勇指出:“上海也有飞地，但这个飞地发展得很好。”深圳和汕尾空之间的距离可以通过基础设施得到改善。”

●战略地位有待提高

深圳成为深汕合作区龙头的消息一经报道，立即在市场上引起轩然大波，对深汕合作区的解读层出不穷。在深圳的全面领导下，合作区将成为第二个深圳；在地理位置相对相似的背景下，合作区是否设在深圳是在北京。

“深汕合作区与熊安新区没有可比性。熊安新区是国家千年战略，深汕合作区是地方发展战略。但是，深度合作区和熊安新区在产业转移经验和新区建设方面可以相互借鉴。”毛燕华指出。

在申勇看来，合作区只是一个省级开发区，其战略地位较低。“与广东省各开发区相比，合作区仍属于‘年轻一代’。广东省有相当多的开发区，包括三个自由贸易区、九个高新区、六个经济技术开发区、各种出口加工区、保税港区和综合保税区。省级开发区更多。如果合作区的发展没有提到国家战略的高度，就很难与这些“国字号”开发区站在同一起跑线上，也很难从根本上承担起省委、省政府赋予的合作区。责任重大。”

申勇指出，建立深汕合作区的意义不仅限于深圳产业的转移。“从广东省层面来看，合作区旨在改善广东省经济发展不平衡的状况，对广东省全面建设小康社会具有重要意义；在国家层面上，合作区对于深化改革开放、先富先富、解决特大城市的城市病问题具有重要意义。”

对于深汕合作区，另一个优势是粤港澳大湾区的概念。“在参与或主导粤港澳大湾区城市群规划的过程中，深圳应主动将合作区的发展纳入规划，促进珠江口湾区、大鹏湾区、大亚湾区、红海湾区和汕头湾区周边城市群的形成。发展走廊。”申勇提议。

编辑朱昱