环保部调查煤改气狂飙：温暖过冬才是禁煤第一原则

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12月15日，环保部派出839个小组对“2+26”城市冬季供暖工作进行了为期3天的监督。这是环境保护部在12月4日发出“请做好散煤综合治理工作，确保人民暖冬工作”的紧急通知后，对“2+26”城市供热工作采取的实质性行动。

作为环境监管部门，过去环境保护部对“2+26”城市的管理主要涉及对分散污染企业的检查和监管、大气环境质量的通报等。，很少涉及供暖工作。这次开展如此大规模专项检查的原因，主要与“2+26”城市推进散煤清洁置换过程中存在的一些问题有关。

12月初，许多媒体报道说，河北省保定市曲阳县的一些农村小学没有供暖，小学生在寒风中露天上课，这将禁煤区的冬季供暖问题推到了舆论的风口浪尖。松散煤的处理是否急于求成，禁煤区的扩大是否过快，现阶段煤改气、煤改电是否可行，这些都引起了很多讨论。

因此，在分析“2+26”城市散煤处理经验的基础上，中国煤炭控制工程散煤处理课题组认为应坚持清洁煤替代清洁能源的基本思路。在不具备将煤转化为电或气的条件的地区，应采用清洁煤和合适的炉灶作为过渡方案。

▍ ▎ ▏煤炭控制公司？煤炭禁令？

“2+26”城市为京津冀空气污染传播通道城市，除京津外，包括河北8个城市、山西4个城市、山东7个城市和河南7个城市。这些城市因其对京津冀空气污染的直接影响而被纳入特殊监管范围。

自2013年以来，为实施《大气污染防治行动计划》(大气十条)，2+26城市部分地区相继将控制散煤消耗纳入大气污染控制路径，并开始设立无煤区和禁煤区。与此同时，为了解决散煤的清洁置换问题，煤改电、煤改气项目相继推进。

北京最早开始控制燃煤，并付出了最大的努力。2014年8月，《北京市高污染禁燃区划定方案(试行)》宣布在全市划定高污染禁燃区，并给出了禁煤时间表。到2020年底，该市的六个区将完全禁止燃烧，单位和居民不应使用高污染燃料，如煤和秸秆取暖和做饭。

2016年，禁煤区开始扩大，京津冀核心城市天津、保定和廊坊也加入了禁煤区行列。根据有关规定，除煤电、集中供热和原煤企业外，燃料煤应在2017年10月底前清理完毕，禁止销售超过三地煤炭质量标准的燃料煤。

2017年是十大航空规则第一阶段的最后一年。为了打赢蓝天防御战，2017年2月发布的《北京、天津、河北及周边地区大气污染防治工作规划》将“2+26”城市列为冬季清洁供暖计划的首批实施范围，并提出全面加强城中村、城乡结合部和农村地区的散煤控制。

到目前为止，松散煤体的治理已经扩展到“2+26”城市，其中北京、天津、廊坊、保定已于10月底前完成了禁煤区的建设，输电走廊内的其他城市也根据气电原理，于10月底前完成了5-10万个以气代煤或以电代煤的项目。

8月21日发布的《北京、天津、河北及周边地区2017-2018年秋冬空气污染综合治理行动计划》中，禁煤政策再次被夸大。行动计划提出加快松散煤体污染的综合治理，全面完成以电代煤、以气代煤的任务。要求“2+26”城市在10月底前完成300多万户煤改电改气，再次强调北京、天津和北京

随着中央煤炭宽松调控政策的逐步扩大和加快，“2+26”城市，特别是核心地区城市，开始推进煤改气、煤改电工程，许多省份甚至要求提高地方政策目标。

根据《2017年中国散煤综合治理调查报告》的统计，大多数“2+26”城市地方政策文件中提出的备选目标等于或高于解决大气难题行动计划的要求，“2+26”城市地方目标涉及406万户，高于中央政府提出的300万户。

其中，天津、河北、山西、山东等省市提出的地方政策目标不同程度地高于中央大气污染防治行动计划要求的户数，一个省最多超过36万户。

▍ ▎ ▏超额完成了目标

据《民生周刊》记者调查，由于政策目标设定过高，各地在散煤处理过程中，尤其是在农村替代散煤的过程中，表现出盲目性。在一些地方，大面积的防火炕和火炉被拆除，传统的火炉被淘汰。甚至在一些不符合条件的地方，禁止烧散煤的禁令已经被全面禁止，这对农民的烹饪和取暖有很大影响。

在其他地方，在没有对替代途径进行科学评估的情况下，乡镇管理部门首先要求农民更换环保燃煤锅炉，然后因替代方式的改变而拆除并更换环保燃气设备，再要求农民安装电加热。

根据中国煤炭控制项目散煤处理研究组的调查，京津冀地区清洁能源替代目标较高，涉及276万户以电代煤或以气代煤，推广速度较快，尤其是在禁煤区。到今年9月底，北京南七区和天津武清区的平原地区已经率先建设了无煤区。

目前，“2+26”城市今年以电代煤、以气代煤的总体目标已经超额完成，替代散煤1000万吨。

除了快速发展之外，财政补贴的压力也成为各地散煤置换项目的关键问题。

根据松煤处理研究小组的计算，“2+26”城市已经制定了清洁能源替代的补贴政策和标准，其中京津冀地区的补贴金额最大，大部分补贴政策实施了3年。因此，除了清洁能源替代所需的管网设施设备投资和一次性补贴费用外，禁煤区每年还需要支付相当大的运行维护费用。

北京是“2+26”城市中补贴最多的城市。居民煤制气、煤制电管网运行和电价补贴是其他26个城市相应补贴的2 ~ 4倍。

到今年年底，北京将有2036个村庄将煤炭转化为清洁能源，剩下448个村庄和1452个山区村庄。这些村庄受到基础设施水平、经济条件和交通条件等实际问题的限制，散煤的置换成本很高。

与北京和天津相比，其他26个城市的经济承受能力较低，替代清洁能源的任务较重，居民支付能力较弱。在现行补贴政策下，一些地区今年冬天可能面临“还煤”或“反向替代”的挑战。

同时，随着未来三年煤炭禁采区的逐步扩大和清洁能源替代的进一步深化，地方财政的可持续性将成为这些城市散煤处理的主要问题。此外，洁净型煤和天然气的供应已成为一些地区需要解决的关键问题。

松散煤体处理研究小组认为，目前松散煤体处理的市场体系不完善，新课题、新模式的清洁替代进入成本高。市场机制的控煤效果仍然有限，松散煤体的治理主要依靠行政手段。虽然已经取得了显著的成果，但也有全面停产、限制生产和强制统一特定领域技术的情况。

温暖的冬天是第一原则

事实上，对于松散煤的处理，中央政府一直主张因地制宜。根据各地区的具体情况，煤气合适，电合适。

根据“2+26”城市民用散煤处理的实际情况，基本思路是提高城市集中供热率，在有条件的城中村、郊区和农村加快以气代煤、以电代煤，在无替代条件的农村和山区实施清洁煤替代散煤。

松散煤处理研究小组认为，应该坚持用清洁煤替代清洁能源的基本理念。

具体来说，就是农村扩能改造后能够满足用电需求的村庄设施“煤电”工程；“煤制气”项目将在人口集中、电力超负荷、靠近城市气源的村庄实施。

无论是“煤改电”还是“煤改气”，都需要当地镇政府的综合考虑和统一规划实施。对于不具备“煤改电”和“煤改气”条件的地区，应采用洁净煤和合适的炉灶作为过渡方案。

但是，很明显，由于不同的地方条件、财力差距等原因，该政策在具体实施过程中出现了偏差。

对于一些问题，环境保护部在上述紧急信函中表示，在推进散煤处理的过程中，各地要坚持“过冬暖人”的第一原则。在供暖季节，所有未完成的项目和地区将继续使用过去的燃煤供暖方法或其他替代方法。

对于已建成的项目和场所，要保证燃气、电力的稳定供应和价格的稳定。在出现问题和矛盾的情况下，工业和其他领域的燃气和电力的使用必须让位于民用。

供暖是否正常，燃气供暖的气源是否稳定，电采暖优惠电价政策是否落实，也成为环保部对“2+26”城市供暖情况专项监管的重点。

根据监督计划，检查组将重点检查居民供暖是否正常，采用何种供暖方式(包括燃气供暖、电加热和燃煤供暖)，并与往年供暖情况进行比较。

其次，如果使用燃气供暖，重要的是要检查燃气来源是否稳定，燃气量是否充足，以及优惠燃气价格政策是否落实；如果使用电加热，重要的是检查电价优惠政策是否落实；如果用煤取暖，检查煤是否有保证是很重要的。

最后，“2+26”城市“双替代”(以气代煤、以电代煤)的工作情况包括完成“双替代”任务列入和不列入重点攻关范围。