美国最富有公共机构百年：跨区划管理纽约湾区 从行之有效到进展不力

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摘要:纽瓦克-伊丽莎白港是新西兰港务局管辖的最重要的港口。该港口年货运量超过2100万吨，拥有10000多名雇员和20多万份间接工作。

《时代周刊》特约记者郭大海

随着粤港澳大湾区建设的逐步实施，湾区经济已经成为企业界的热门词汇。海湾地区的经济并不新鲜。大湾区、纽约、三藩市、大湾区和大湾区东京都是成功的例子。其中，大湾区在纽约的成功取决于一个强大的跨区域管理组织:纽约和新泽西港务局，简称“新西兰港务局”。

新西兰港务局于1921年为纽约和新泽西成立。它旨在管理、开发和运营大纽约各行政区的商业和运输设施。这个机构的设计非常独特:它是自筹资金，没有公共补贴，并通过市场机制向海湾地区提供公共服务。

在过去的一百年里，纽约湾区的管理经历了一系列磨合和跨部门的各种制约，其历史经验可以为湾区的经济建设提供有价值的参考价值。

源于两国之间的争端

新西兰港务局起源于纽约州和新泽西州之间关于哈德逊河驳运费用的争端。1916年，新泽西州港务局向州际商业委员会提起了针对纽约州的诉讼。当时，纽约公司向州政府缴纳的税款不包括哈德逊河驳运费用。新泽西州政府认为这种收费制度对新泽西州的公司不公平。

两国公司之间一直存在竞争关系，这往往会在此类纠纷中引发摩擦。为了将州际争端转化为合作，新西兰港务局于1921年成立，以管理和促进纽约港的发展。

作为当时美国的第一家国有公司，新西兰港务局拥有独特的组织结构。

在行政上，新西兰港务局只对纽约州和新泽西州的两位州长负责。每位总督对新西兰港务局的预算拥有否决权，每位总督有权任命新西兰港务局委员会的六名成员。

在财政上，新西兰港务局自筹资金，没有董事会，不能征税，也不能接受国家资助；其收入来源完全依赖于债券销售，以及征收桥梁、港口、铁路和其他设施的管理费和办公楼租金。因此，新西兰港务局不需要向纳税人收取一分钱。

这个设计有两个初衷。首先是将州际竞争转化为区域合作。纽约州和新泽西州之间一直存在竞争关系，缺乏长期合作的区域经济规划。然而，新西兰港务局只对这两个州的州长负责，这可以最大限度地减少各种政治团体对跨区域管理和经济规划的干预。

其次，为了消除腐败和提高效率。由于新西兰港务局自筹资金，没有公共收入，其生存与纽约湾区的发展程度直接相关，这最大限度地保证了提供公共服务的效率和专业性。

在20世纪20年代的美国，公共领域和私人领域有着明显的区别。然而，新西兰港务局的组织设计理念将两者结合起来，运用市场机制带动公共企业为海湾地区的经济发展提供公共服务，是相当大胆的。

这个想法现在有效了:根据美国《财富》杂志的调查，纽约湾区聚集了世界上数量最多的《财富》500强公司，包括花旗集团、摩根大通、高盛、时代华纳公司等金融和电信巨头。

美国最富有的公共机构

新西兰港务局的成功得益于两点:一方面，由于其高度的政治自由，它不容易受到其他政府部门和政治团体的干涉；其次，由于是自筹资金，没有公共补贴，具有企业式的逐利本能和自我保护意识，在经营过程中有事业心和谨慎性。

新西兰港务局最初的职能主要是管理港口交通。免除了各种政治团体的压力，其管理层始终保持高效率和专业性。新西兰港务局管辖范围内最重要的港口是纽瓦克-伊丽莎白港。该港口年货运量超过2100万吨，拥有10000多名雇员和20多万份间接工作。新西兰港务局还负责管理哈德逊河地区的交通枢纽，包括荷兰隧道、林肯隧道、乔治华盛顿大桥和其他三座连接斯塔滕岛和新泽西的桥梁。

第二次世界大战后，曼哈顿的写字楼密度不断增加，这使得缓解纽约的交通成为新西兰港务局的一项新任务。20世纪50年代，新西兰港务局在曼哈顿建造了两个大型公共汽车客运站。然而，由于谨慎的预算和支出，新西兰港务局迄今坚决拒绝参与纽约庞大的地铁系统。

新西兰港务局最引人注目的项目是1970年世界贸易中心的建设。1966年，世界贸易中心开始运作，当时纽约整个商业中心增加了1000万平方米的空商务客房，成为纽约的地标。在令人震惊的“9.11”事件之前，双子塔一直是繁荣都市生活的象征。

20世纪80年代，随着纽约逐渐从经济危机中复苏，新西兰港务局将其业务范围从运输扩展到区域发展:1983年，为了振兴布鲁克林，在该地区建立了一个名为渔港的鱼产品贸易中心；在纽瓦克，港务局建造了一个废物回收和焚烧厂；在纽约和杨克的三个萧条地区，三个工业园区相继建成；在伊丽莎白、新泽西和布朗克斯南部，办公室以低于市场的租金出租给中小型企业。

新西兰港务局在建立自由贸易区的同时，还在新泽西的巴约建立了汽车港，以促进新泽西汽车零部件的进出口贸易。1986年，新西兰港务局和私人开发商在斯塔腾岛联合建造了卫星电信港项目，以吸引来自世界各地的高科技企业(其功能类似于香港的数码港)。港务局甚至成立了自己的贸易公司xport，在海外设有九个办事处，帮助美国的中小型企业扩大国际贸易市场。

目前，新西兰港务局是美国最富有的公共机构，其年收入是年度债务的两倍以上。

区域合作不够成功

然而，新西兰港务局的财政成功被怀疑是放弃了成本。它最初成立的目的是加强区域合作，但事实证明，这一机构并没有将国家间的竞争完全转化为合作，而是更直接地转化为间接竞争。

世贸中心的建设过程就是一个例子。当时，当新西兰新港局筹集资金建造世界贸易中心时，新泽西州长理查德·休斯担心项目的完成会导致纽约的发展，挤压新泽西企业的生存空间，因此项目被推迟。虽然新西兰港务局只对总督负责，但这也意味着选民的政治压力往往通过总督传递给港务局。

为了获得新泽西州州长的支持以确保世界贸易中心的建成，新西兰港务局不得不收购当时亏损的哈德逊和曼哈顿铁路公司。如今，该公司每年仍亏损7000万美元。目前，这一赤字主要由新西兰港务局其他项目的利润补贴。亏损的主要原因是铁路的运营成本远远超过票价。铁路系统的价格对整个海湾地区的劳动力和房地产有很大的影响，直接关系到该地区居民的生活成本。在经济和政治的双重压力下，新西兰港务局不敢贸然提价。

事实上，每次新西兰港务局在纽约启动一个新项目，为了避免和调和新泽西的不满，有必要在新泽西启动一个同样规模或水平的项目，反之亦然。

被困的逐利本能和双头经营

随着时间的推移，新西兰港务局对财权政治的豁免权也下降了。克里斯·克里斯蒂在2010年成为新泽西州州长后，继续向新西兰国家行政当局施压，要求其雇佣50名具有共和党政治背景的员工。由于新西兰新港务局害怕新泽西州州长对其预算的否决权，其委员会成员，甚至纽约州长安德鲁·科莫，都选择了集体沉默来对付这种任人唯亲的做法。这一事件后来被《纽约时报》和其他媒体报道，对新西兰港务局的声誉造成了巨大打击。

华尔街投资者在新西兰港务局的议程中也有相当大的发言权。1980年代，当新西兰港务局扩大其机构服务时，它向私人投资者发行了大量债券，以便吸收资金并在短时间内维持其业务；其中，1986年发行的债券达28亿美元。这些债券的主要客户是华尔街银行家。

更糟糕的是，近年来，新西兰港务局在纽约湾区的许多项目进展不佳，其存在价值日益受到质疑。

最大的失败是世贸中心的重建。2003年，在时任纽约市长乔治·帕塔基(george pataki)的压力下，新西兰港务局设计了一个不切实际的重建计划，打破了办公室、地铁、停车场和人行道四个项目的世界纪录，引起了公众的怀疑。另一个是林肯隧道的运营。为了节省成本，这条隧道的巴士通道每天早上只在繁忙时间开放。这种做法已经持续了40年，一直备受争议。

事实上，为了确保利润和运营而牺牲公共服务质量的案例很多，这破坏了纽约港务局的公共服务职能。

美国社会学家詹姆斯·休斯(James hughes)说:“新西兰港务局对利润的追求超出了其公共服务的优先考虑。”新西兰港务局不对纳税人和股东负责。曾经有利的发展模式现在模糊了公共部门和私营部门职能之间的界限。

区域规划协会主任托马斯·怀特认为，港务局委员会的12名成员应该选择他们的领导人，而不是纽约和新泽西的州长。这可以减少多头领导造成的行政混乱。

斯坦福大学教授斯蒂芬·j·史密斯甚至建议，来自通行费、空港口费、海港费和地租的所有收入都应该归属于纽约州和新泽西州政府，只有铁路系统给新西兰港务局造成的损失最大。

近年来，新西兰港务局的声誉有所下降。由于其高度的行政和财政自由，它的各种项目经常跳过公民和政治团体的听证会。

值得一提的是，新西兰港务局甚至有自己的警察部队，雇用了1700多名警察。2013年11月，新西兰港务局警察局成员与纽约市警察局发生纠纷，因为双方都认为他们有权在世贸中心现场巡逻。在争端期间，双方甚至派警犬在巡逻点小便，从而划分了“势力范围”。这种高度自治使新西兰港务局成为众所周知的“影子政府”。

然而，这个“影子政府”在管理纽约湾区方面的作用是不可替代的。利用市场机制驱动公共机构提供公共服务，一方面可以避免市场自律机制的盲目性，另一方面可以减少政府机构的官僚主义。然而，在区域经济运行中，如何避免多头领导的困惑，抑制企业逐利本能对其服务质量的负面影响，是湾区建设者不得不考虑的难题。