完善宅基地流转相关配套政策

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2015年底，全国人大常委会授权国务院在59个试点县(市、区)开展农民住房产权抵押贷款。在推进农村住房抵押贷款试点工作的过程中，由于宅基地使用权流转有限，抵押处置困难，阻碍了金融机构发放农村住房抵押贷款的积极性。本文赋予农村宅基地合法租赁权是为了解决宅基地使用权流转受限，导致农村房屋流转受限的问题。通过实行宅基地所有权、使用权和合法租赁权的平行，可以有效盘活农民自有财产资产，更好地维护农民集体、农村村民和农村房屋受让人的权益。

宅基地使用权与农村房屋流转中的问题

(一)宅基地使用权能否转让的相关法律法规相互矛盾。《土地管理法》第六十三条规定:“农民集体所有的土地使用权不得转让、让与或者出租用于非农业建设。但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产或者合并，不得依法转让土地使用权。根据这一条款，农民集体所有的土地使用权只有在满足上述条件的情况下才能转让，可以认定宅基地使用权不能转让。但是，《土地管理法》第62条规定:“农村村民出售或者出租房屋，申请宅基地的，不予批准。”根据这一条款，它还意味着宅基地使用权可以转让；《物权法》第155条规定:“登记的宅基地使用权转让或者消灭时，应当及时办理变更或者注销登记手续”，这也表明农村宅基地可以转让。

(2)农村住宅对宅基地的依赖导致农村住宅流通受限。中国现行的土地制度是公有和私有的，法律承认在土地上建造的房屋是私有的，是独立的物权客体。虽然农舍的所有权和使用权可以相互独立，但是农舍不能独立于被占用的农舍而存在。农舍依附于宅基地，是农民合法的私有财产，但宅基地的所有权属于农村集体经济组织，农民拥有宅基地使用权。农民能否处分自己的房屋所有权，很大程度上取决于宅基地使用权的自由处分。目前，法律对农村宅基地使用权转让的严格限制导致了对农村宅基地上建造的农村房屋销售的控制。

(3)没有明确的法律法规保障农村房屋的流通。根据《民法通则》、《物权法》等法律，农村房屋是农村居民的合法私有财产，农民有权自由处分自己的农村房屋；《宪法》第10条规定，“宅基地、自留地和自留山属于集体所有”，农民拥有宅基地使用权。基于宅基地使用权不能转让给集体经济组织以外的成员的特殊性，农村房屋的转让必然导致宅基地使用权的附带转让，从而导致农村房屋转让受到限制。由于缺乏明确、系统的法律规定，在过去许多农村房屋买卖法律纠纷案件中，法官会根据不同的法律做出完全不同的裁决。

(4)农村房屋的受让人范围很窄。根据《国务院办公厅关于严格执行农村集体建设用地法律政策的通知》，其中规定“城市居民不得在农村购买宅基地、农房或‘小产权房’，宅基地使用权不得转让给集体经济组织以外的成员，农村房屋的受让人只能是农村集体居民。同时，《土地管理法》第62条规定“农村村民只能拥有一处宅基地”，因此受让人也应符合“无房无宅，并符合宅基地使用权分配条件”的要求。

综上所述，由于宅基地使用权的有限流转，一旦农村房屋抵押贷款不良，抵押物难以处分。通过立法赋予农村宅基地合法租赁权，可以解决宅基地使用权的有限流转问题，进而解决农村房屋的有限流转问题。

赋予农村宅基地合法租赁权实现流转的可行性

如果农村村民的房屋所有权转移给非集体成员，一般的假设是，非集体成员在房屋使用年限内享有农村房屋所依附的宅基地的合法租赁权。在此期间，转让方不得向受让方主张宅基地使用权，但可以请求法定收益权，费用由双方协商解决。当房屋灭失或者国家征用农村宅基地时，合法的租赁关系可能消失。实现上述假设的原因如下:

(1)土地租赁禁令已经解除。1982年宪法规定:“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”解释当时禁止土地租赁。1988年宪法修正案第2条将上述规定修改为:“任何组织和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”这表明土地租赁禁令已经解除，土地显然可以租赁。宪法没有区分国有土地和集体所有的土地，所以国有土地可以出租，集体所有的住宅也应该出租。

(二)借鉴我国农村土地所有权、承包权和经营权分离的成功经验。最近，国务院关于完善农村土地“三权分立”的制度创新可以作为宅基地改革的借鉴方向。宅基地和农村土地都是农村集体经济组织所有的土地。《土地管理法》规定，农村承包土地可以由集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业和渔业生产。宅基地合法租赁权也类似于一种经营权，实现了宅基地所有权、使用权和合法租赁权的平行，维护了宅基地集体所有权的前提，保护了农村村民的使用权，从法律上保障了受让人的宅基地使用权。

(3)国内外有成功的案例。对于宅基地债权转让的构建，我们可以借鉴日本的《临时登记担保法》(第10条)和台湾的实践。例如，在中国台湾，法律规定土地和其上的房屋属于一个人，只有土地或房屋所有权转让给他人，或者土地和房屋同时或先后转让给不同的人，则推定土地受让人或房屋受让人与转让人在房屋使用年限内存在租赁关系。

授予宅基地合法租赁权后，农村房屋转让时，无需转让宅基地使用权，但受让人可以依法取得宅基地合法租赁权以满足其土地使用需要，宅基地权利人可以获得受让人支付的租金。因此，农村房屋转让可以摆脱对宅基地使用权的限制，改变宅基地只能在农村集体经济组织内部转让、只能在市场上自由转让的局面。

促进农村住宅流通的相关配套政策建议

(一)宅基地使用权和农村房屋所有权登记。宅基地使用权可以通过审批来确立，但现实中，大量的农户通过占有和使用的方式来“申报”其对宅基地的所有权。对于那些没有注册的，建议没有必要急于注册他们所有人。宅基地使用者在处置该农宅时，必须先到房地产登记机构办理权属登记，否则不会发生转让的法律效力。转让重新登记后，对受让人而言，他所拥有的是农场房屋的所有权和宅基地的合法租赁权，在合法租赁期满后，由农民或集体经济组织收回。

(二)加快培育农村住房流通市场。一是建立农村住房流通市场运行机制，重点建设农村住房交易中介机制、宅基地合法租赁权收入分配机制和监督管理机制。二是建立和完善农村房屋评估制度，即由具有农村房屋评估资格的评估机构和评估人员对房屋价值进行评估，并报房地产管理部门审批。第三，政府应建立统一的农村住房流通交易平台，使农村住房交易活动公开化和契约化，提高农村住房流通市场的透明度。

(3)完善相关法律法规。从长远来看，建议国家有关部门和立法机构尽快清理现有农房和宅基地的转让和抵押等相关法律障碍，明确现行法律对农房所有权、宅基地使用权以及二者之间其他财产权的规定，并以法律法规的形式对合法的宅基地使用权设定期限，赋予农民更加充分、完整和有保障的财产权。

(4)推进城市化进程。第一，深化农村户籍制度改革。二是大力培育农村劳动力市场，加快农村劳动力转移，为农村房屋流通创造条件。三是加快建立适合农村特点的社会保障体系，如社会就业、养老保险、合作医疗等。扩大农村社会保障覆盖面，改变宅基地仅有社会保障功能的现状，真正缓解农民在农村宅基地流转中的后顾之忧，促进农业劳动力的彻底转移，实现农业土地资源的高效配置。