张红宇：农村土改主线是处理好农民和土地的关系

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3月5日，李克强总理作了政府工作报告。在总结2016年的改革成果时，他提到农村土地的“三权分立”得到了改善；在安排今年的改革任务时，明确指出“深化农村土地制度改革试点，赋予农民更多的产权”，“发展多种形式的适度规模经营是中国特色农业现代化的必由之路。”3月7日，农业部长韩长福也提到适度规模经营是应对大宗农产品(000061，买)利益挤压和增收的措施之一。

通过农村土地制度改革创造资源流动池，通过规模经营实现成本降低和效率提高，是未来农业、农村和农民发展的顶层设计思路。深化农村土地制度改革。今年如何做规模经营？关于这个话题，国家商报记者采访了农业部经济管理司司长张洪宇。

从“两权分立”到“三权分立”

《商业日报》记者(以下简称nbd):在家庭联产承包责任制下，土地是集体所有，但承包经营权却给了农民，这是一种“两权分离”，而“三权分离”主要讨论的是农村土地所有权、承包权和经营权的关系，目前主要是经营权的释放。我们为什么要释放管理权？

张洪宇:随着工业化和城市化的快速推进，土地经营权的转让越来越普遍。截至2016年底，中国土地流转面积占家庭承包耕地总面积的35.1%。相当于全国2.3亿农民，7000多万农民已经部分或全部转出土地。在这种情况下，平等保护土地经营权，赋予企业主体更稳定的期望，处理好流出和流入的关系，就成为一个重大的现实问题。

2013年，习近平总书记明确指出，要深化农村改革，完善农村基本管理制度，就必须研究农村土地所有权、承包权和经营权的关系。在年底召开的中央农村工作会议上，习近平总书记进一步全面系统地提出了实施三权分立的重大改革思想。中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议明确要求，要完善土地所有权承包权和经营权的分离，依法推进土地经营权的有序流转。可以说，“三权分立”是中央政府重大战略意图的具体体现。2016年10月，中共中央办公厅发布了《关于完善农村土地承包经营权分离的意见》，为引导土地经营权有序流转、发展适度规模经营、促进现代农业发展提供了制度基础。

在“三权分立”制度框架下，经营权的释放可以突破社区封闭和户籍的限制，通过市场化手段获得经营权，具有社会性和开放性，能够更好地激发各种资源要素的活力。通过“三权分立”的实施，效率和可持续发展得到了更好的体现，促进了小农户承包、大农户经营模式的形成，有利于提高农业发展的质量、效率和竞争力。

目前实行“三权分立”，更加注重农业资源(爱情基础、净值、信息)的优化配置，通过放开经营权提高农业规模和集约化程度。从制度获取主体来看，在家庭联产承包责任制中，承包经营权是根据集体经济组织的身份获得的，体现了集体经济组织的成员权利，具有特殊性。在某种程度上，它限制了资本和技术等先进要素的进入。从制度绩效来看，家庭联产承包责任制更体现了公平，形成了一家一户覆盖土地、一家一户耕种土地的格局。

“确保农民集体有效行使集体土地所有权”

Nbd:“三权分立”，那么权力和权利的界限在哪里？如何定义它？

张洪宇:集体所有制、农民承包权和土地经营权统一在农村基本管理制度中，“三权”相互衍生，可以相对独立地运行。在“三权”中，农村土地集体所有权是土地承包权的前提，农民享有的承包经营权是集体所有权的实现形式。在土地流转中，农民的承包经营权来源于土地经营权。

厘清政策与法律中“三权”的关系是一个需要在实践中不断探索和完善的过程。通过不断实践、探索和理论创新，逐步完善“三权”关系，充分发挥各自功能和整体效能，形成层次分明、结构合理、保障平等的格局。

在“分权”的过程中

集体所有权必须得到更充分的体现和保障，不能付诸东流。必须明确和保障集体所有权的承包权、调整权和监督权，包括:农民集体有权依法承包集体土地；因自然灾害造成严重破坏等特殊情况，依法调整承包土地的；监督承包农民和经营单位使用承包土地；采取措施防止和纠正长期弃置、土地破坏和非法改变土地用途。通过建立和完善集体经济组织的民主议事机制，可以有效保障集体成员的知情权、监督权和决策权，使农民能够有效行使集体土地所有权，防止少数人私下授受和谋取私利。

稳定农民承包权，土地承包权是农民最重要的财产权之一，农民土地承包权是农村基本经营制度的基础。中央政府对农民承包权益的保护一直是明确的。

释放土地经营权，促进土地产出率的提高，保障农民的劳动效率和收入水平，更好地推进规模经营和现代农业发展，也是实行“三权分立”的重要目的。

Nbd:那么目前“分权”的进展如何？在当地实践中还需要注意哪些问题？

张洪宇:目前，虽然农村土地“三权分立”的制度框架已经初步建立，但在理论和实践中还存在一些问题需要解决。

首先，我们必须加强理论研究。中央文件初步界定了“三权”的权力内涵和“三权分立”的实现路径。鉴于法学和经济学领域的相关争议，有必要研究农民集体、农民承包人和经营主体在土地承包和土地流转过程中的权利和能力，进一步明晰“三权”的权利边界，完善“三权”的内容，厘清它们之间的相互关系。在此基础上，做好农村土地承包法等相关法律的修订和完善工作。

在试点的基础上，要抓紧研究提出承包土地退出方式，既要充分保护农民的产权和利益，又要有利于土地的集约和节约利用，避免重复一些东亚国家由于土地规模管理水平低而导致的农业竞争力弱的问题；完善土地经营权抵押融资支持体系，稳步推进经营权抵押贷款试点，有效解决新主体金融信贷困难问题。

如何在规模管理中把握“适度”

Nbd:传统上，中国农业的特点是分散和广泛的小农经济，但现在我们面临着低效农业的缺点，所以我们必须提高资源配置、土地产出和劳动力生产的效率。如何提高这三种效率？

张洪宇:发展现代农业，推进农业供给结构改革势在必行。发展农业规模经营，打破小农经济的约束，从根本上提高资源配置效率、土地产出效率和劳动力生产效率。

2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于引导农村土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营的意见》，并提出了“三权分立”的办法，其主要目的是促进规模经营的发展，解决“弱农”的局限性，即每户覆盖土地和农场，通过规模生产或服务降低成本、规避风险、提高效率。

Nbd:但从其他国家的经验来看，规模经营中也存在“规模不经济”的现象。

张洪宇:因此，规模经营应该是“适度的”。中国发展规模经营主要是基于增加农民收入和提高农业效率，这决定了我们不希望通过规模扩张来实现美国、澳大利亚等发达国家在土地资源方面的竞争力。这在中国既不可能，也不现实。

从农民收入来看，“适度”标准应为当地家庭规模的10~15倍。目前，城乡居民人均收入比为2.72: 1。在农民收入的构成中，家庭经营收入约占40%，其中种植业收入约占50%。

粗略计算，从事种植业的农民只有在现有经营规模的基础上扩大10~ 12倍，才能达到城市居民的平均收入水平，这是我们追求的适度经营规模。

如果你种植经济作物，根据在上海和成都的调查，不到10亩就能达到这个收入标准。近年来，地方政府出台了家庭农场适度规模标准，上海为100-150亩，江苏为100-300亩。推广规模经营应分阶段进行。第一阶段的重点是确保收入和利益，让从业者感到农业已经领先，并增强农业的吸引力。第二阶段应侧重于提高竞争力。从这个角度看，中国农业规模经营的产业选择意义重大。总之，园艺作物在中国比粮食作物更有前途，在世界上也有比较优势，这是提升中国大国农业竞争力的一个突破口。

从你的研究来看，实现适度规模经营的途径是什么？

张洪宇:规模经营有两条途径。规模经营是农业生产要素的优化组合，可以发展土地集中规模经营和服务驱动规模经营。

在土地集中规模经营中，新的经营主体通过土地经营权的流转实现生产规模，形成土地集中的规模经济效益。在上海、江苏等经济发达地区，土地流转比例已超过60%，这有助于解决“谁来种地”的问题。

在服务驱动的规模经营中，通过发展农业生产性服务业，深化专业分工，均衡配置各种资源要素，可以在分工经济下实现收益递增，提高农业劳动生产率。在河南、四川、湖北、湖南等地区，大量农民转移就业，留守老人和留守妇女大多从事农业生产和经营。在这种情况下，通过提供农业社会化服务，可以在不转让经营权的情况下获得规模经济，这有助于解决“如何种田好”的问题。

无论如何改革和发展规模经营，都必须坚持农民土地集体所有制、家庭经营的基本地位、稳定的土地承包关系、农民的主体地位，维护农民的合法权益，赋予农民选择权，充分发挥他们的主动性和创造性，不搞强令、强风或一刀切。我们不能操之过急，把大资金迅速分散，追求所谓的规模越大越好，比例越高越好，人为地制造一个“大基地”。要充分考虑各地资源禀赋和经济社会发展的差异，探索实践探索和制度创新，促进土地有序流转，因地制宜发展多元化规模经营。这是规模经营的底线。

此外，依法做好农村土地承包经营权登记发证工作，维护农民土地承包经营权的合法权益，是实施“三权分立”农地制度改革的重要前提，也是促进土地经营权有序流转和发展规模经营的重要基础。

国家统计局:土地已经得到了大规模的管理。与土地相关的人们和村庄将会发生什么变化？这涉及到新农村建设。你能给我们一些你认为好的实际案例吗？

张洪宇:新农村建设的目标不是把农村变成城市，而是把农村建设得更像农村。

进入新世纪以来，成都在农村发展和农村改革方面一直走在全国的前列。在新农村建设中，成都探索了一种“小群体”建设模式，这也是值得称道的。因为从地理环境来看，成都平原在全国很有代表性。成都根据川西平原的特点，大力发展森林经济、小村庄和分散布局，继承和保护川西民居，不仅有效地推进了城乡规划，而且放弃了大规模的拆迁和大规模的建设，实现了农村城市化和村庄融入景观，值得各地借鉴。

论张洪宇农村土地制度改革中的“三权分立”

◎保障体现集体所有制:通过建立和完善集体经济组织的民主议事机制，确保农民集体有效行使集体土地所有权，防止少数人私下授受和谋取私利

◎稳定农民承包权:土地承包权是农民最重要的财产权之一，中央政府对农民承包权益的保护一直是明确的

◎释放土地经营权:促进土地产出率的提高，保证农民的劳动效率和收入水平，更好地促进规模经营和现代农业发展

“三权分立”实践中需要解决的问题

◎要抓紧研究，提出承包土地退出方式，既充分保护了农民的财产权益，又有利于土地的集约节约利用

◎完善土地经营权抵押融资支持体系，稳步推进经营权抵押贷款试点，有效解决新的经营主体金融信贷困难问题

规模管理强调“适度”

◎我们不是想通过规模扩张来达到美国、澳大利亚等发达国家在土地资源上的竞争力。这在中国既不可能，也不现实

◎从农民收入来看，“适度”的标准应该是当地家庭平均规模的10~15倍。在农民收入的构成中，家庭经营收入约占40%，其中种植业收入约占50%。粗略计算，从事种植业的农民只有将现有经营规模扩大10~12倍，才能达到城市居民的平均收入水平

适度规模经营的两种方式

◎土地集中规模经营:新的经营主体通过土地经营权的转让实现生产规模，形成土地要素集中的规模经济

◎服务驱动的规模经营:留守老人和妇女从事农业生产经营时，可以提供农业社会化服务，获得规模效益，而无需转让经营权