解码PPP：项目井喷乱象暗生 监管趋严

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云南省近日发布了《关于深化政府与社会资本在公共服务领域合作的通知》，明确提出垃圾处理、污水处理等公共服务领域的新项目应广泛采用ppp模式。陕西省和贵州省也出台了推进ppp三年行动计划(2017-2019)，其中陕西省提出在三年内启动300个ppp项目建设，总投资4000亿元，贵州省将选择1000个ppp项目进行重点推进。

从2014年至今，短短三年多时间，中国ppp项目累计投资超过16万亿元，火热的ppp市场也带来了ppp订单和上市公司业绩的多重增长。然而，在快速增长的背后，公私合作项目暴露出许多混乱，如清仓和真正的债务，重建设轻经营，伪公私合作等。许多专家告诉《中国证券报》，一个新趋势是一些地方政府试图通过过度使用激励政策和借入政府资金来突破ppp项目10%的红线，这将导致ppp泡沫，增加未来债务积累的风险。

热门市场推动高性能增长

根据碧水园发布的2017年半年度报告(300070)，2017年上半年上市公司股东应占净利润为5.34亿元，同比增长97.73%。“取得上述成绩的主要原因是，在国家加强环境保护和生态建设的背景下，ppp政策的机遇得到了很好的把握，保持了增长的发展趋势。”该公司董事长温建平告诉《中国证券报》记者。

更重要的是，今年新的购买力平价订单像雪花一样飘来飘去，为公司未来的业绩增长奠定了进一步的基础。碧水园的半年度报告业绩电话会议吸引了来自多达106个机构的153人。何元平书记对投资者说:“我们上半年的订单量和去年差不多，大约190亿元。其中，ppp订单有146亿元。

激烈的ppp市场使得参与者之间的竞争越来越激烈。今年6月，包括大型国有企业和水务行业领军企业在内的57家企业，在同一个阶段竞标了这个140亿元的项目，当时非常受欢迎。

中央企业已经成为大型ppp收购者。以中国建设(601668)为例，该公司上半年已获得约200个ppp项目，计划总股本投资约为3170亿元人民币，预计施工合同价值约为4900亿元人民币。“在这一轮ppp推广中，经过两年多的努力，公司在ppp领域取得了领先优势。”中国建设银行总经理王向明在接受《中国证券报》采访时表示。

在ppp带动的上市公司快速发展的背后，是中国ppp投资的一个热点发展趋势。风能数据显示，截至2017年7月，ppp仓储项目总数为13，599个，总投资为16.54万亿元。其中，已签约落地项目2134个，投资3.52万亿元，ppp项目落地率为34.4%。从2016年1月底到2017年6月底，全国ppp综合信息平台项目库平均每月新增项目386个，投资4842亿元，ppp项目需求持续增长。

今年上半年，购买力平价着陆率大幅上升。根据财政部ppp中心的数据，截至今年6月底，已有495个ppp项目落地，投资1.24万亿元，落地率为71%。同时，下半年ppp发展速度有望进一步加快。国家发展和改革委员会8月16日发布的下半年数据显示，下半年，国家发展和改革委员会将推广使用各种ppp运营模式，盘活现有资产，形成投资良性循环。多管齐下，加大公私合作项目的推广力度，促进私人资本参与公私合作项目。研究和出台政策，进一步激发有效民间投资的活力，促进经济持续健康发展。

混乱导致了更严格的监管

在ppp行业普及的背后，一些地方政府违规行为不断暴露出来，引起了相关部门的关注。8月1日，财政部网站发布了ppp领导小组组长、财政部副部长史耀斌在进一步推进ppp规范发展研讨会上的讲话。据史耀斌介绍，目前，一些地方政府通过ppp、政府购买服务等方式变相举债。，导致债务规模迅速增加，债务比率甚至超过警戒线，形成潜在的风险触发点。因此，要把风险防范放在更加重要的位置，防范和控制地方政府债务的过度增长，坚持不发生系统性风险的底线。

e20研究院执行院长、国家发改委、财政部ppp“双银行”专家薛涛表示，ppp中一个新的突出问题是，政府要求ppp项目支出不得超过政府年度预算支出总额的10%，但也有少数地方政府财务评价不规范，出现拐弯突破10%红线的迹象，这将带来未来的政府债务风险。

他介绍说，虽然《财政部关于深化政府与社会资本在公共服务领域合作的通知》(金彩90号)开了一个口子，即“在符合政策方向和相关规定的前提下，政府资金预算可以用于支持ppp项目”，但对政府固定收入资金专款专用的规定非常严格。

“在一些地方，ppp项目面临着10%的红线被打破的风险，它们开始出现在财政承受能力的证明中，简单而粗暴地将ppp项目下的部分支付责任直接转移到政府资金中。即使在证明一些区域发展公私伙伴关系项目的财政承受能力时，这种使用也需要项目和土地之间的高度相关性以及严格的程序。如果大部分政府开支责任都简单地设定为通过政府资金支付，那么政府开支在一般预算开支中的比例将会降低。政府资金没有10%的红线限制，这将导致项目的高杠杆率，并放大债务风险。”薛涛表示，“这种风险刚刚出现，政府需要高度重视，否则可能会导致ppp泡沫现象。”

例如，他说，以西部的一个县为例，在完成了一个投资额为10亿元的ppp项目后，当地政府随后启动了一个规模为50亿元的ppp项目，用于建设新的城市基础设施。根据对财政承受能力的初步论证，两个ppp项目的政府支出责任比例比“10%”底线高出三四个百分点。对此，中国国际工程咨询公司研究中心主任李表示，突破10%的红线有很多方法。10%的规则是针对年度公共预算支出，而不是收入。这导致了一个现象，即发达地区最有能力做ppp项目，但现在最热的ppp是在西部地区。

根据财政部ppp中心第七季度报告，中国西部对ppp模式的需求较大，占ppp仓储项目的一半。仓储项目方面，截至6月底，西部仓储项目占53.6%，仓储项目投资额为8.2万亿元，占总投资的50%。“由于10%是预算支出，而不是实际年度支出，这是一个软约束。此外，ppp财务可承受性论证是基于具体项目的，可操作的空空间非常大。”李对说道。

此外，在ppp领域还存在一些问题，如重建设轻运营，ppp项目范围和伪ppp项目泛化，ppp项目优先级失控等。在上述讲话中，史耀斌提到了ppp领域的“四大问题”。他指出，为了吸引社会资本和金融机构快速、频繁地启动项目，一些地方政府通过bt、政府回购、承诺固定投资回报等方式实施ppp项目。对于一些政府支付的项目，政府的大部分支出责任通过“工程可用性支付+少量运营绩效支付”的方式提前锁定，这实际上是政府承担的项目风险。此外，房地产等纯商业项目被打包成ppp，在相关部门和金融机构的ppp“绿色通道”的帮助下，可以实现快速审批和融资。

“现有的公私伙伴关系模式将侧重于如何参与融资和承担建设任务，而不是侧重于专业运营。已经启动的Ppp项目在未来几年将面临严重的专业运营问题，大量ppp项目违约事件可能会继续爆发。”李对说道。

采取多种措施，促进标准化发展

针对ppp发展中存在的诸多问题，薛涛建议在项目前端启动时，应建立更好的ppp项目筛选模式，相关部门应建立更好的协调机制。同时，要进一步加强信息披露，如政府支付的披露，这样违约的情况就会减少。然而，一些ppp项目存在的问题可以紧急修复，例如，可用性支付必须捆绑。此外，地方政府减少了对公私伙伴关系项目的依赖，一些无法修复的项目甚至可以从公私伙伴关系清单中删除。

江西财经大学ppp研究中心副教授赖晓东表示，应引入独立的第三方，为ppp提供全周期的监管模式，并建立科学的绩效考核机制，确保社会资本的安全退出。

针对突破10%红线的问题，李建议，政府应改变目前对ppp项目财政承受能力的论证方式，严格评估财政资金必须支出的ppp领域，并将其纳入政府长期预算体系，形成从根本上解决问题的硬约束。对于可以由市场化机构完成的ppp项目，应通过价格收付制度改革深化投融资体制改革，建立基于市场化回报机制的ppp项目。

薛涛认为，中国一些城市已经开始编制投融资计划，明确中长期(5-10年)重大投资项目清单、投资规模、资金需求和政府债务规模等。设计一个整合资本信用、债务平衡和城市投融资的实施方案，特别是合理设计和有序安排各个领域的ppp项目。这种方法一方面可以解决地方规划、项目对接以及政府与市场的衔接问题，另一方面可以解决政府与社会资本之间的信用问题，促进双方伙伴关系的建立和可持续性。从与现有政策相结合的角度来看，还可以与国家提出的中长期财政规划和预算框架的建立相衔接，对政府未来的财力做出合理的总体规划和中长期安排。

中国财政科学研究院研究员、中国金融协会ppp研究委员会秘书长孙洁表示，政府能否出台相关政策鼓励企业运营，并建立激励机制。例如，在ppp项目设计中，我们可以考虑进一步降低项目前期利润，将部分利润转移到运营阶段，鼓励企业积极参与运营。

针对ppp项目优先级失控的问题，薛涛建议各级政府要注意几个优先原则。首先，重要的是，与基本民生和经济发展有关的项目应该优先考虑，而不是许多地方的“成熟项目”。实行一种“惯例；第二，可操作性，明确的绩效考核，明显的提高长期运营绩效的压力，ppp的优势应该优先考虑，而不是一些“绩效项目”；第三，要考虑ppp项目是否与当地经济水平和财力相匹配，合理设计规模、数量和质量要求，避免ppp项目偏离当地经济发展水平和必要性。