提高农业保险补贴精准性和指向性

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农业保险补贴不仅是政府财政支农的重要手段，也是政府促进农业保险市场发展的战略安排。从2007年到现在，我国的农业保险费补贴政策已经实施了十年。多年来，农业保险补贴政策在促进农业保险持续健康发展、构建多层次农村金融服务体系方面发挥了积极作用。然而，随着补贴政策的深化，我国农业保险补贴政策也暴露出一些问题，如产品形式单一、各级政府补贴责任分工不合理、骗取补贴现象严重等。这些问题的存在表明，我国农业保险补贴政策需要进一步完善，尤其是迫切需要提高补贴资金的使用效率。2014年以来，中央一号文件提出要提高农业补贴的准确性和方向性，这对完善农业保险补贴政策具有重要的指导意义。结合我们的实践经验，要提高农业保险补贴对象、补贴品种、政府补贴责任划分和补贴监管的准确性和方向性，切实提高财政资金的使用效率。

一是提高农业保险补贴的准确性和方向性。中国现行的农业保险补贴政策采取“广覆盖、低保费、最低生活保障、保本”的原则，没有对不同规模的农民提供差别化补贴。这种方式虽然保证了公平，但存在着“摊面”和“平均主义”的倾向，忽视了不同规模农户需求的差异，不能充分发挥农业保险对农户生产的激励作用。然而，现代化是中国农业的根本发展方向。推进农业由传统分散经营向适度规模经营转变，大力发展多种新型农业经营主体，加大对多种新型农业经营主体的保险支持。因此，我国可以考虑对农业保险补贴进行结构性改革，根据补贴目标的不同将补贴分为两部分:一是具有包容性的基本补贴，不要求农民缴纳保费，以“保成本”为目标，突出财政资金使用的公平性；另一部分是非包容性的附加补贴，要求农民缴纳部分保费，旨在“保障收入”，突出财政资金的使用效率。对于额外补贴，政府应加大对新型农业经营主体的倾斜力度，结合新型农业经营主体的需求，将补贴资金主要用于保险产品的创新和保障水平的提升，以更好地满足其多样化和个性化的风险保障需求。

二是提高农业保险补贴的准确性和方向性。一方面，有必要增加粮食作物保险的保费补贴。水稻、小麦和玉米是中国最基本的粮食作物，也是居民日常饮食中最重要的组成部分。粮食安全是维护社会稳定的“垫脚石”，是国家安全的重要基础。中央和地方各级政府要加大粮食作物保险保费补贴力度，提高粮食主产区特别是主产粮县农业保险保费补贴比例，鼓励保险机构不断创新粮食作物保险产品和业务模式，不断满足农民日益增长的风险保障需求。另一方面，要适当扩大中央财政保费补贴的范围。目前，中国中央政府只对15种农林牧产品提供保费补贴，而地方政府对这一范围以外的农产品提供保费补贴。然而，与中国农业生产者的需求相比，这15个品种明显有些狭窄。事实上，我国的畜产品和牛肉、羊肉、鸡蛋等淡水产品的产量不仅很高，而且生产区域几乎遍布各省市，是具有全国影响力的农产品，应该纳入中央财政补贴范围。此外，烟草、药材、茶叶、蚕茧等作物的生产区域和影响区域也跨越多个省市，地方财政完全提供保费补贴是不合理的。

第三，提高中央和地方财政在农业保险补贴责任划分上的准确性和方向性。中央和地方政府是否合理分配补贴责任，直接关系到农业保险补贴的顺利开展和运行效率。目前，我国中央与地方的联动补贴机制有助于调动地方政府的积极性，但也存在标准粗糙、不精确、忽视省级以下政府支出能力等弊端。要调整现行的联动补贴机制，一方面要摒弃目前基于地区差异(东、中、西部)确定省级财政最低补贴比例的“一刀切”的做法，充分考虑农业增加值、财政收入和各省经济发展水平等指标的差异，因地制宜地允许省级财政最低补贴比例的差异化；另一方面，要根据分权原则，合理确定中央、省级和省级以下政府在农业保险补贴中的财权。特别是中央和省级政府要根据省级以下政府的事权划分、财政体制和基层政府的财政状况，合理确定省级以下政府在农业保险补贴中的支出责任，对产粮大县和贫困县给予适当减免，避免出现“上级政府请客，基层政府买单”的局面。

第四，提高农业保险补贴监管的准确性和方向性。农业保险补贴资金作为国家支持农业的专用工具，其安全运行和规范管理直接关系到财政资金的使用效率。当前，要着力完善监督机制，多管齐下，综合治理。首先，要有效整合财政部、保监会和农业部的监管资源，形成监管合力，强化监管力度，彻底扭转当前农业保险监管力度薄弱、分散的局面，从制度上对“欺诈与赔偿”进行有针对性的治理。其次，要建立保险机构的适度竞争机制，建立和完善保险机构的准入、评估和退出机制，提高保险机构的服务水平和质量。第三，加强农业保险信息平台建设，并将其与我国农业生产基础信息系统连接起来，使农业保险补贴工作有章可循，有据可依。最后，要加强农业保险的宣传，提高农民对农业保险政策的认识，建立农业保险补贴和补偿的信息公示制度，增强农民的参与和监督意识。

(作者是对外经济贸易大学保险学院副教授)