日本交通政策基本法对提升政策水平的启示

本篇文章3720字，读完约9分钟

交通政策水平是现代社会治理体系和能力的重要组成部分。中国在交通领域的基础服务没有得到应有的重视，与通过立法确立交通权利的国际趋势还有相当大的差距；我国交通政策的研究和制定存在碎片化和随意性的趋势，缺乏系统的、权威的交通公共政策程序。特别是有效提供公益性交通基础设施和服务的体制机制尚未建立，影响了交通运输业的进一步长期健康发展。

荣超与洛江张改萍

经过20多年的曲折，日本的《运输政策基本法》于2013年由日本参众两院通过。它确定了一定时期内交通运输政策的基本框架，规定了各级政府和其他相关方在政策实施过程中的责任和义务，被认为是我国交通运输立法领域的一件大事，对交通运输政策的制定和实施产生了深远的影响。

阐明运输政策的基本概念

《基本法》宣布，立法目的是确立交通相关政策事务的基本概念和实施路径，明确国家和地方政府的责任和义务，并根据《交通安全对策基本法》进行全面和有计划的宣传，以确保国家生活的稳定，促进经济的健康发展。

根据运输政策的基本概念，该法规定了国家、地方政府、运输企业和普通公民的相关责任和义务。其中，国家有责任和义务制定和实施综合交通运输政策和措施；在实施交通政策的过程中，政府必须构建必要的法律法规和财政措施；通过提供信息和其他活动，国家可以促进人们对基本概念的理解，获得国家合作，特别是从国家的角度，尊重国家意见，并制定反映国家意见的相关政策和措施；政府必须每年向国会提交一份关于交通趋势的书面报告，其中应明确规定交通政策和措施的内容。

地方政府在交通运输方面必须与国家分担相应的责任，有义务制定适合本地区自然经济和社会条件的政策和措施，以振兴本地区；地方政府应通过信息和其他活动促进人们对基本理念的理解，并获得人们的合作。与运输相关的企业和运输设施管理者在实现基本概念的过程中也负有重要责任。在努力实现自身业务的同时，他们必须配合国家和地方政府实施的交通政策和措施。与运输相关的企业还必须提供与其自身业务相关的信息。公民应深刻理解上述基本概念，并尽最大努力实现这些概念。他们应配合国家和地方政府实施的交通相关政策和措施，并在实现基本理念方面发挥积极作用。

为了促进实施与交通运输有关的综合政策和措施，法律规定，政府必须制定相应的交通运输政策基本规划。交通政策基本规划应包括基本原则、目标、政府交通综合规划措施以及有计划地推进交通相关政策和措施所需的其他事项。规定交通政策基本规划必须与国家土地综合利用、治理和保护规划以及环境保护基本规划相协调。规定总理、经济、贸易和工业部长以及土地、基础设施和运输部长负责制定和修改运输政策的基本计划，同时规定了规划、修订、及时向国会报告和向公众公布的程序。

立法背景和立法过程

日本这次通过的《运输政策基本法》属于法律层面的基本法。据不完全统计，日本大约有40部法律被称为“基本法”。《基本法》在某一领域的地位不仅包括它与其他基本法的关系，如民法、刑法和其他基本法在国家立法体系中的地位，还包括它与其他相关领域法律的关系，包括个别法律。基本法是个别法律的最高法律。日本颁布的《运输政策基本法》体现了对其运输政策重要性的宣传。目前，日本交通领域只有两部基本法，一部是1970年颁布的《交通安全对策基本法》。

有趣的是，日本当局最初的立法意图并不是制定一部《运输政策基本法》。自20世纪80年代以来，日本经历了老龄化、低生育率和公共交通下降。当时，日本社会主义党与与交通运输有关的工会和残疾人组织一道，倡导向法国学习，通过交通运输基本法确立公民的“交通运输权(或流动权)”。1987年，它提出制定交通运输基本法的申请，并多次将“制定以国民为主体的交通运输政策”作为党和改组后的社会民主党的一项重要选举政策。2002年，社会民主党和民主党联合向国会提交了《交通基本法》，后来又补充了货运铁路和区域交通规划等内容。随着民主党在2009年至2012年执政，在研究了官方的《运输基本法》研讨会和运输政策审查会议之后，《运输基本法》作为政府法案提交给了国民议会。根据2011年海啸的教训，增加了灾害应急运输等内容。然而，由于自由民主党的阻挠，有关的立法活动多次受挫。

自由民主党近年执政后，态度转为支持这项法例，但却修改了民主党政府原来的《运输基本法》。在条例草案中，自由民主党加入了自己的理念，包括加强交通安全保障、应对大规模灾害、日本科技和海外发展、发展运输企业和政策调查研究，但却淡化了社会民主党和民主党所强调的公民交通权利概念。国会最终通过的是《交通政策基本法》，而不是《交通基本法》。原议案中交通权的定义及其“国民健康和最低文化生活运行所必需的运动，国民日常生活和社会生活运行所必需的运动，物资的快速流通和其他国民基本交通需求”也未能正式出现。经过20多年的研究和发展，在多次向国会提交法案后，日本政府和公众最终就《运输政策基本法》达成了重要共识。

据分析，日本各方在交通权立法上的主要差异如下:第一，如果要通过交通基本法来强调交通权，就必须有相应的财政支持，而日本没有相应的税收，增加税收非常困难；第二，在法国通过《运输基本法》后，地方政府的权力进一步增加，但日本目前在这方面似乎准备不足。《运输政策基本法》的通过赋予内阁和土地、基础设施、运输和旅游部扩大预算和改善运输政策的责任。最初提出议案的社会民主党和民主党，虽然对通过《交通运输基本法》未能达到“交通运输的宪制突破”感到遗憾，但仍然认同他们在制定《交通运输政策基本法》方面迈出了重要的一步。

依法制定和推广交通政策

据了解，日本《运输政策基本法》颁布后，效果仍然显著。该法要求内阁正式制定运输政策基本计划，并每年向议会提交书面报告。自2014年4月以来，土地、基础设施、交通和旅游部利用交通政策审查会议和社会资本审查会议，研究和讨论交通政策基本规划的制定，并征求公众意见。在此基础上，两次审查会议的主席于2015年初向土地、基础设施和运输部长提交了书面文件。2015年2月13日，内阁决议通过了《运输政策基本计划》(2014-2020年)。《运输政策基本计划》是日本政府根据《运输政策基本法》制定的一项具体政策措施。政策规划的主要内容包括三个部分，即交通政策的基本原则、规划期内实施的具体目标以及为实现实施目标而采取的措施。

交通政策基本规划的实施目标包括大量的登陆项目。例如，到2020年，区域公共交通网络形成的项目总数将达到100个，铁路再实施项目的数量将从2013年的4个增加到2020年的10个。参与地方基本需求项目的城镇和村庄数量将从2013年的311个增加到700个，区域公交线路数量将从2013年的11，684条增加到17，000条，实现公交无障碍。过去，财政效益差的地方交通项目难以纳入规划，但目前，一些公益性强的乡镇公共交通已成为规划的主要内容。从日本政府近年来的预算来看，交通预算更多地关注利润较低的项目，除了国土交通省的预算之外，它还为地方公共汽车项目提供额外补贴。

此外，内阁及时向议会提交了2015年《运输政策白皮书》和2016年《运输政策白皮书》，以报告政策和法律的执行情况。与此同时，2014年11月，日本国民议会修订了2007年实施的《地方公共交通活化和再生法》，并在2015年和2016年对其进行了进一步补充和完善，包括若干促进地方公共交通的实施步骤和预算措施，以此作为实施《交通政策基本法》的重要法律依据。总之，《交通政策基本法》的制定和实施在日本交通政策领域产生了一系列重要影响，值得中国有关方面关注。

中国交通运输政策的研究和制定亟待推进

“交通权”一词最早出现在1982年的法国《国内交通基本法》中。交通权包括四项权利:居民自由通行的权利；自由选择交通工具的权利；自行或委托运输财产和货物的权利；获得关于交通工具和如何使用交通工具的信息的权利。法国2010年的《交通法》补充和完善了交通权的内涵，增加了对环境因素的考虑，公布了公共交通的成本和价格，为弱势群体的出行提供了经济援助，政府是公共交通的负责人。在法国，交通权逐渐成为制定交通政策和法规的基本支柱之一，同时，为保障交通权的实现，交通负担制度也逐渐形成。其他欧美国家、韩国等国家也开展了相关的交通权利立法活动，以公共交通为主要内容支持高层次居民。

交通政策水平是现代社会治理体系和能力的重要组成部分。随着政府职能向服务型政府的转变，基本公共服务均等化正在逐步实施。然而，目前中国基本公共服务的范围主要涵盖生育、教育、劳动、养老等领域。，旨在满足食品、服装、住房、卫生、文化和体育等方面的需求。虽然运输领域的基本服务没有得到应有的重视，但与通过立法确立运输权的国际趋势仍有相当大的差距。此外，中国交通政策的研究和制定往往是零散和随意的，缺乏系统和权威的公共交通政策程序。特别是有效提供公益性交通基础设施和服务的体制机制尚未建立，影响了交通运输业的进一步长期健康发展。这些领域的研究和推广需要进一步加强。

(荣朝河:北京交通大学经济与管理学院教授；罗江:讲师，北京交通大学经济管理学院；张改萍:助理研究员(交通部科学研究所)