PPP与政府购买服务辨析

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孙洁

近日，财政部发布了《关于坚决制止以政府购买服务为名进行地方融资的通知》(财预[2017]87号)，引起了市场反响。如何区分ppp和政府购买服务，实际上，在理论上，这两个概念之间并没有严格的界限，很多人也将政府支付的ppp模式称为“政府购买服务”，这使得容易混淆的概念更加模糊。在某些地方，政府支付的ppp模式可能已经转变为政府购买服务。一个重要原因是，政府购买服务时，政府支付不受ppp模式约束，“政府支出责任不得超过一般公共预算支出的10%”。该通知特别提到，“严禁将建设项目作为政府购买服务的项目，严禁将金融机构、金融租赁公司等非金融机构提供的融资活动纳入政府购买服务的范围。”

如何区分这个概念？让我们举两个例子来说明ppp和政府采购的区别。

在第一个例子中，假设社会上有一些老年人需要理发，政府有责任为这些老年人理发。为了履行这一责任，政府可以有三种方式:第一，自己建一家理发店，为老年人提供专业服务；第二，政府购买服务，并通过公开采购从社会上有这种能力的机构购买这种美容服务。至于理发店设在哪里，什么样的建筑条件都由企业决定，政府只需要把这些老人的美发任务交给企业来完成，满足老年人的需求；第三，采用ppp模式，政府按照ppp模式政府采购管理办法规定的方法选择合作伙伴，合作伙伴成立项目公司，建造理发店，为老年人提供服务。政府按服务的数量和质量付费，理发店经过一定年限的运营后将移交给政府管理(注:这只是说明ppp和政府购买服务的区别的一个例子，因为理发店是一个以市场为导向的领域，政府不会在这个领域采用ppp)。

在第二个例子中，政府为公众提供负担得起的住房。由于经济适用房分为几类，这里我们以廉租房为例。同样，政府可以通过三种方式提供廉租房，一是自己建房；二是利用政府购买服务。具体办法是政府向社会(或企业)提供租赁住房，出租一批住房给符合条件的公众使用。当然，当政府统一采购时，其价格会得到相应的优惠待遇。这也是市场价格，政府不能定价；第三，它是由ppp模式提供的。具体方法是政府选择合作伙伴，合作伙伴成立项目公司。项目公司负责按照政府的要求建造经济适用房，由政府为用户安排，几年后房屋将免费移交给政府。

通过以上例子，我们可以观察到，在政府购买服务时:首先，政府购买服务是一种市场化的行为，而理发店或出租屋将建在哪里，将采取什么样的经营模式是企业的决定。

第二，政府的购买价格也是市场价格，政府关注的是为老人提供的理发服务或为市民提供的廉租房能否令老人和市民满意。

第三，企业除了为政府提供服务外，还应该为社会其他成员提供服务，也就是说，政府只购买企业提供的部分服务，而不是全部服务。

第四，企业盈利与否与政府无关。

让我们来看看ppp模式:首先，理发店或廉租房的选址和建设符合政府规划。

其次，降价或廉租房的价格取决于政府。

第三，经营期限可由双方商定。

第四，如果经营者的收入不足，政府将给予承诺的服务数量水平，以确保其盈利能力。是否为社会其他成员提供服务需要合同约定。

第五，政府获得项目提供的所有服务。

第六，理发店或理发店最终应该免费移交给政府。

从以上比较中，我们可以发现购买力平价和政府购买有四个不同之处。

1.政府购买服务，不包括与提供服务相关的项目。在ppp模式下，由政府购买的项目加上服务(服务是指与项目相关的服务，如项目的维护、管理和使用等)。)。

2.政府购买服务时，企业的收入由市场决定，ppp模式下项目公司的收入遵循利润而非暴利的原则。

3.定价机制不同。政府购买服务属于市场定价，而在ppp模式下属于政府定价。

4.政府购买服务时，企业提供的服务属于市场行为，而在ppp模式下，企业不会以市场的形式提供服务，如果涉及向公众收费，必须获得政府的特别许可。

当然，在前面的区分中，涉及到一个问题，即在ppp模式中，以boo形式存在的最终资产不会免费移交给政府。这种情况属于购买力平价还是政府购买服务？以下是对这种公私伙伴关系的分析。

让我们先来看看是否所有形式的boo都属于ppp。例如，任何投资者都可以依法建立生产企业，拥有资产所有权并经营它。这显然是嘘，它能被称为ppp模式吗？显然不是。因此，不是所有我们称之为的嘘声都是ppp模式。在什么情况下是购买力平价？事实上，它是有前提条件的，只有当它的经营权被政府授予企业并且特许权有一定的期限时，它才能被称为ppp模式。那么，it和政府购买服务有什么区别呢？如前所述，政府购买服务是一种市场行为，可以在没有政府许可的情况下以市场价格生产和销售，而ppp模式下的boo需要政府的特别许可。因此，我们可以根据是否需要政府许可的特点来判断它是属于政府购买服务还是ppp模式。

对于一些机构来说，金融机构提供的资金被视为政府采购服务，这无疑是变相使用政府采购服务的一种规则，与真正的采购服务和购买力平价无关。

(作者:中国财政科学研究院研究员，中国金融协会公私合作研究委员会秘书长)