国土部：支持光伏扶贫、农光用地获得更多发展空间

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为落实党中央、国务院关于加快推进光伏扶贫工程的重要决定，国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局联合发布了《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》，对光伏产业用地提出了更明确的规定。

10月10日，国土资源部召开“支持光伏扶贫、规范光伏产业发展用地”新闻发布会，主要从加强光伏扶贫用地保护、进一步细化和规范光伏发电产业用地管理、切实加强光伏发电项目用地监管等方面解读光伏用地政策。

永久基本农田不能是光伏+

2015年，国土资源部等六部门联合下发的《关于支持发展新产业、新形式、促进群众创业和创新用地的意见》(国土资规[2015]5号)明确指出，光伏发电项目中使用的戈壁、沙漠、荒地等未利用土地，在不占用土地、不改变地表形状的情况下，可以认定为原地类土地，对光伏发电产业的发展起到了积极的推动作用。

新发布的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(国土资规[2017]8号，以下简称《意见》)，明确光伏发电可以利用未利用的土地，不得占用农用地；如果劣质土地可以利用，优质土地不得占用。禁止以任何方式占用永久性基本农田，严禁在国家有关法律、法规和规划明令禁止的地区开发光伏发电项目。

在新闻发布会上，国土资源部进一步解释了上述政策。指出，一是对贫困地区正在建设的光伏发电项目和国家能源局、国务院扶贫办确定下达的村级光伏扶贫电站建设规模内的光伏发电项目用地给予政策支持。如果光伏方阵使用永久性基本农田以外的农业用地，在不破坏农业生产条件的情况下，不得改变原有土地的性质。

第二，如果使用永久性基本农田以外的农业用地建设光伏复合项目，省级能源、国土资源主管部门应与同级相关部门协商，提出建设要求、认证标准和监管措施，避免影响农业生产。其中，对于利用永久性基本农田以外的农田铺设光伏方阵，应提出严格要求。

三是加强光伏发电项目用地监管。除文件规定的情况外，凡是在光伏电站用地中硬土地、破坏耕地的，都要按非法用地查处。布局完成后，未并网的光伏阵列、农用地和未利用地管理的项目退出时未恢复原状的，由当地能源部门进行清理或责令整改。如果项目违反规定，投资主体将被列入能源领域不可信任主体名单，并实施联合处罚。国土资源部将根据行业管理的需要，及时对各类光伏电站项目的土地利用情况进行专项监测。

第一次提到“光伏复合项目”

针对“农用土地复合建设光伏电站项目”，国土资源部解释说，国土资源管理的核心之一是土地利用控制和分类管理。从这个角度出发，《意见》提出了“光伏复合项目”的概念。根据现行土地管理制度，国家将土地分为农业用地、建设用地和未利用土地，2015年明确了利用未利用土地建设光伏项目的扶持政策。这一次，主要明确了利用农业用地建设光伏项目的政策。

首先，永久基本农田不能使用，包括复合项目，这是底线。其次，复合项目的建设要求和认定标准由省能源、国土资源主管部门与同级有关部门协商提出。第三，复合项目中农业用地铺设的光伏阵列不能改变土地利用的原有性质。在光伏复合项目的土地管理中，根据权责一致的原则，省级能源、国土资源主管部门不仅要提出本地区复合项目的建设要求和认证标准，还要明确监管措施。

另外，国土资源部土地整治中心副主任罗明强调，“大家关心的光伏复合项目中方阵的高度、形式和施工工艺，都是省能源和国土资源主管部门根据《意见》的要求提出的。根据因地制宜的原则，同级业务主管部门将根据本地区的要求和需要进行研究和提出。”

业内人士认为，根据郭图五号法规，各省对农灯、渔灯等光伏项目的土地使用一直持谨慎态度，一些省甚至县级政府单位不时向光伏企业征收土地使用税。随着新政策的出台，光伏土地利用的主导权已经下放到省政府，要求“省能源、国土资源主管部门提出本地区复合项目建设的要求和认证标准”，并从国家土地利用政策层面给予光伏+项目发展空空间。但是，值得注意的是，由于这个原因，省级地方政府对光伏发展的态度将是至关重要的，而如何确定标准将直接影响光伏+空未来在这方面的发展空间。事实上，随着光伏电站建设向我国中部和东部转移，农业和渔业项目也越来越多，光伏+的发展也将直接影响到各省整个光伏产业未来的发展趋势。