多管齐下 构筑全方位投资者保护体系

本篇文章4152字，读完约10分钟

近年来，中国证监会坚持“依法监管、综合监管、严格监管”的监管理念，紧跟投资者需求，围绕知情权、参与权、收益权、索赔权等基本权利，在制度建设和日常监管中全面落实投资者保护要求，推出了一系列保护投资者的创新措施。上海、深圳证券交易所认真承担一线监管责任，建立制度和围栏，加强对各类侵犯投资者特别是中小投资者合法权益行为的监管，严厉打击。沪深中小投资者服务中心创新维权方式，通过现场演练、司法诉讼、纠纷调解等形式，主动开展投资者保护工作。可以说，2017年，中国证券市场投资者保护工作呈现出新的面貌，迈出了新的步伐，不仅有效保护了投资者的合法权益，而且有效遏制了各种违法行为，维护了市场的公平正义，有效促进了证券市场的稳定健康发展。

严厉打击非法活动

中国证监会副主席姜洋近日强调，坚持以人为本的发展思想是习近平新时期中国特色社会主义的灵魂，也必须体现在中国资本市场的改革和发展实践中。要保护投资者特别是中小投资者的合法权益，贯穿监管理念，体现在制度创新和法律制度上，始终体现中国资本市场监管的人民性。上述表述充分体现在2017年中国证券市场的制度建设和监管实践中。

2017年7月1日，中国证券期货市场第一部投资者保护专项法规《证券期货投资者适格性管理办法》正式实施，标志着中国证券市场投资者保护制度的顶层设计得到加强，投资者保护制度的基础得到巩固。此前，中国证监会曾推动颁布《关于进一步加强资本市场中小投资者合法权益保护的意见》。《意见》明确了中小投资者的权利、义务和责任，并从保障投资者知情权、投票权和分红权、完善投资者适宜性管理制度、加强中小投资者教育等方面对投资者保护进行了统筹安排。中国证监会还在修订《证券法》的过程中积极推动加强投资者保护要求，增加了投资者保护专章，增加了对现金分红、投资者适当性管理、投资者利益损失补偿和法律救济渠道的监管。可以说，投资者保护的制度安排已经完全嵌入中国证券市场的制度建设和监管框架之中。

据最新统计，2017年，中国证监会集中执法，打击各种侵犯投资者权益的违法违规行为。全年共作出行政处罚决定224件，罚款处罚金额74.79亿元，同比增长74.74%。44人被禁止进入市场，同比增长18.91%。行政处罚决定、罚款和处罚的数量以及禁止进入市场的人数达到历史最高水平；对各类信息披露违规行为的处罚包括60起金融欺诈案、21起操纵市场案、60起内幕交易案、17起非法中介组织案、8起非法私募基金案、3起非法期货市场案和5起非法新三板市场案。

此外，依法处理短期交易、证券从业人员买卖股票、法人利用他人账户买卖股票、基金管理人“鼠仓”交易等25起案件。监管当局的强力出击，果断亮剑，有效维护了市场“三公开”原则，有效保护了投资者的合法权益，为资本市场健康稳定运行提供了有力保障。

作为市场的一线监管者，沪深交易所可以说承担着“守门人”和“守夜人”的重要职责。正如上海证券交易所主席轻舞日前在接受《中国证券报》采访时所言，加强对“害群之马”的监管，维护市场“三公开”原则，保护投资者特别是中小投资者的合法权益，是交易所一线监管的重要职责。

2017年，沪深交易所加强了证券交易行为、上市公司信息披露和会员合规的一线监管，创造了公平有序的市场秩序，加强了市场风险防范，为中小投资者提供了全方位服务。投资者权益保护取得重大进展。例如，以投资者需求为导向，密切关注市场热点投机话题，实施“探底”监管，进一步提高了上市公司信息披露的针对性和有效性，有效保护了投资者的知情权。据统计，2017年前11个月，仅上海证券交易所就发出了300多份监管质询函和近300份监管工作函，并督促上市公司发布了1400多份补充和更正公告。

以多种形式维护投资者权益

在中国证券市场保护中小投资者的制度安排和制度架构中，CSI中小投资者服务中心的建立及其维权实践无疑是相当漂亮和引人注目的，也是最具中国特色的投资者保护机制的创新，可以说是对全球资本市场监管体系和投资者保护工作的创造性贡献。2017年12月7日，国际货币基金组织(IMF)和世界银行(World Bank)发布了中国的《金融部门评估计划》(fsap)报告，特别指出了投资者保护方面的先进做法，如建立投资和服务中心，值得其他市场借鉴。

投资服务中心总经理徐明介绍说，中国证监会设立投资服务中心是专门保护中小投资者合法权益的全国性证券金融公益机构，是贯彻落实党中央、国务院投资者保护精神的具体举措，是加强中小投资者合法权益保护的新探索和新尝试，为保护中小投资者开辟了新的途径和机制。投资服务中心成立以来，基于中小投资者的实际需求和救助需求，借鉴国际经验，逐步创新了一套适合中国资本市场的中小投资者保护机制和实现路径，特别是股权行使、纠纷调解、证券支持诉讼乃至股东诉讼和投资者教育等业务，形成了完整的中小投资者保护体系。2017年，在中国证监会的指导下，投资服务中心各项业务取得突破。

在持股行权方面，截至2017年11月底，投资服务中心持有沪深两市上市公司3314只股票，总行权次数为1043次。其中，2017年演习总次数为829次，是2016年的3.9倍；共发出351封股东建议函，对相关上市公司章程中的不足之处提出建议，包括表决机制、分红制度和反收购条款。基本上，所有上市公司都回答说他们采纳了这些建议；参加了55家上市公司的股东大会，围绕支持股东减少、反收购限制不当、投票机制和分红制度、公司治理规范等事项，积极行使股东投票权、建议权和提问权。投资中心提出的意见和建议已基本被上市公司采纳；参加了沪深两市21家上市公司重大资产重组的吹风会，从中小投资者的角度提出了重组的不确定性、估值的合理性、运营的可持续性和业绩承诺的可实现性等问题。目前，3家公司终止了重组，12家公司修订了重组计划。针对舆论热点事件，投资服务中心从中小投资者的角度发出了公众声音，督促上市公司规范公司治理，倡导全体股东行使权利，取得了良好的示范效果。

在证券期货纠纷调解中，投资服务中心努力探索“申请便捷、程序简化、专业权威、效力保障”的新型调解之路，成功建立了一套可复制推广的有效调解协议保障机制，为广大投资者提供了实实在在的救济和补偿，在纠纷多元化解决中取得了积极成效。截至2017年11月，共登记争议案件5433件，争议金额18亿元。其中，正式受理3143件，结案2283件，成功2035件，成功率89%。在成功案例中，投资者支付的赔偿金额达到3.68亿元。其中，2017年受理证券期货纠纷2246件，成功调解1464件，纠纷解决赔偿金额3.28亿元。

在支持诉讼方面，投资服务中心已提起“未决”和“康达新材料(002669)”等6起上市公司支持诉讼、1起基金支持诉讼和1起股东诉讼，投资者已经获得并将获得的赔偿金额为1150万元。据悉，投资服务中心正在积极研究推进证券支持诉讼示范判决机制试点工作，努力解决中小投资者权利保护的举证问题，节约司法成本，提高审判效率。

中国社会科学院法学研究所商法研究室主任陈洁说，投资服务中心的建立是一个具有巨大效益的证券市场体系的顶层设计，是中国投资者权益保护机制的重大创新，是中国证券市场法制化、成熟化进程的重要标志。投资服务中心的实践对投资者起到了示范和维权作用，对相关上市公司和其他市场主体起到了警示作用，促进了投资者的积极权利和理性权利保护。特别是股权的探索和实践，取得了突出的成效，得到了市场和社会的积极响应，应予以充分肯定、持续支持和大力推进。

探索投资者保护的新模式

虽然取得了显著进展，但我国证券市场投资者特别是中小投资者权益保护仍存在一些不足，上市公司大股东和控制人侵犯中小股东权益的情况时有发生。当然，中小投资者的股东意识和权益保护意识仍然薄弱有其原因，但也与权益保护渠道不畅、缺乏法律支持和社会支持、权益保护成本高、效率低有关。

徐明表示，在中国资本市场中，中小投资者数量众多，且高度分散，投资者保护工作仍然十分艰巨。改变广大中小投资者的弱势地位、能力和投资理念，进一步完善投资者保护法律法规，加强执法和处罚力度，提高中小投资者维权意识和能力，完善民事赔偿等法律救济制度，仍然是一项重要任务。中小投资者要保护任仲还有很长的路要走。

《中国证券报》记者在采访中了解到，在维权的具体过程中，投资服务中心也面临着难以把握上市公司的综合情况、后续维权配套实施机制不完善、补偿资金保障不到位等困难。投资服务中心的人承认，在投资者保护的实践中，行政、司法和自律的协调支持还不够，还没有形成明确有效的机制。例如，虽然我国法律规定民事损害赔偿优先于行政罚款，但在实践中，民事损害赔偿的优先制度往往无法实施。目前，资本市场虚假陈述民事赔偿诉讼普遍被行政处罚所接受，导致即使中小投资者获得民事赔偿，由于行政处罚已经上缴国库，民事赔偿也难以实施。

业内人士表示，要进一步完善我国投资者权益保护，必须继续完善相关法律制度和行政司法支持，构建立法、司法、行政的立体保护网络；建立全国性、多层次的投资者保护和权利保护体系，形成事前、事中、事后全方位的中小投资者保护机制；要继续加强和改进交易所一线监管的职责和力度，切实遏制侵犯中小股东权益的行为；要进一步加强投资者教育，唤醒股东意识，完善股市文化，积极鼓励中小投资者自主行使权利，保护自己，为他们创造有利条件。

徐明建议《证券法》和《公司法》应增加更多的投资者保护内容，特别是对中小投资者的保护，并制定《证券期货市场投资者保护条例》、《股份行使管理办法》、《证券期货市场争议解决实施办法》等一系列投资者保护的规章制度，从操作层面规范股东行使、争议调解、诉讼支持和垫付赔偿。

对于交易所的一线监管，业内人士表示，应进一步加强面向中小投资者的信息披露制度，改变信息披露的简洁性和可读性不足、定性信息披露过多、定量信息披露过少等问题，增强信息披露制度的有效性。

令人欣慰的是，保护投资者的合法权益已经成为社会各界的共识。最近，中国证监会多次强调，要深入贯彻落实党的十九大精神，加快形成融资功能齐全、基础体系扎实、市场监管有效、投资者合法权益得到有效保护的多层次资本市场体系。