首个开发区总体指导文件出炉：鼓励以PPP模式开发建设

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2月6日，国务院办公厅印发了《关于推进开发区改革创新的若干意见》(以下简称《意见》)，对新形势下做好开发区工作进行了全面部署。这也是中国第一个关于各种开发区的一般性指导文件。

在推进开发区建设和运营模式创新方面，《意见》提出鼓励以ppp模式建设开发区公共服务和基础设施项目。支持符合条件的开发区开发经营企业在境内外上市发行融资债券。

北京大悦咨询公司高级合伙人毕志清在接受《国家商报》采访时表示，开发区的产业转型升级需要园区基础设施等公共服务层面的支持。通过ppp，可以引入社会资本，从企业的角度更好地发挥投资效益。

然而，毕志清也指出，与单个项目相比，ppp模式在工业园区的应用将涉及更多的领域，更加复杂。

加快开发区转型升级

在回答记者提问时，国家发展和改革委员会有关负责人指出，这对于建立促进和规范开发区发展的长效机制，推进供给型结构改革，振兴实体经济具有重要意义，将充分发挥开发区在稳定增长、调整结构、促进发展中的积极引领作用。

记者注意到，自1984年中国第一批开发区成立以来，它们已成为中国商业环境的示范区。然而，一些问题也逐渐暴露出来，如开发区过多、布局不合理、低水平重复建设、恶性竞争等。一些开发区还存在产业定位趋同、主导产业突出、发展特色错位等问题。

为支持开发区提高发展水平，加快转型升级，《意见》提出了一系列政策措施。在创新驱动发展方面，《意见》指出，开发区将优先布局工程(技术)研究中心、工程实验室、国家(部门)重点实验室、国家和地方联合创新平台和制造创新中心。在基础设施方面，积极运用专项建设资金，鼓励政策性、开发性和商业性金融机构创新金融产品和服务，支持开发区基础设施建设。

值得一提的是，《国家商报》记者注意到，在土地利用方面，《意见》提出，在安排年度新增建设用地指标时，对开发程度较高、土地集约利用程度较高的开发区应给予适度倾斜。为适应开发区转型升级的需要，应加强开发区公共配套服务和基础设施建设的土地保障，提高生产性服务业用地比例，适当增加生活服务业用地供应。

对于利用现有工业地产发展生产性服务业，设立创科空房、创新工程房等中创空房的，土地可在5年内继续按原用途和土地权利类型使用。5年期满或涉及转让的，需办理相关土地使用手续。

支持企业境内外上市

在推进开发区建设和运营模式创新方面，《意见》要求引导社会资本参与开发区建设，探索开发区多元化运营模式。鼓励以ppp模式建设开发区公共服务和基础设施项目，鼓励社会资本投资建设和运营现有开发区特色工业园区，积极探索合作园区发展模式。支持符合条件的开发区开发经营企业在境内外上市发行融资债券。

《国家商报》记者注意到，目前一些地方已经开展了相关工作。例如，武汉经济技术开发区黄冈工业园早在2015年成立时就决定采用ppp模式，重点是基础设施建设项目。

具体而言，园区已打包完成规划一期市政道路建设、公共建筑建设、园区绿化工程等27个非经营性项目，总投资约55.6亿元，通过公开招标，寻找合作伙伴，选择第三方项目专业咨询机构和社会资本方，采用“ppp+epc(总承包)+政府采购服务”模式，在园区内建设非经营性ppp项目。目前，园区ppp项目建设进展顺利。在项目包中的17条市政道路中，有7条道路相继开工建设。

根据湖北省发改委网站上发表的一篇文章，ppp模式是加快创业园区基础设施建设的最佳选择之一。黄冈工业园区自成立以来，引进了优秀的社会资本，解决了园区建设初期的财务问题，减轻了地方财政压力，降低了地方政府债务风险。

毕志清认为，这是一种用于工业园区建设的ppp模式，其特点是地方政府的职能定位，然后ppp模式用于某个建设项目中的单个项目建设。然而，一些工业园区的公私合作模式可能更加复杂。“因为园区不仅涉及一类项目和一类产业，一个区域内还可能有道路、桥梁，甚至医院、住宅、商业和工业标准工厂等项目和产业。目前，这个地方正处于不断探索的各种模式之中。”

值得注意的是，《意见》还提出推进东部地区现有开发区改造升级，支持中西部和东北地区进一步改善开发区软硬件环境，鼓励跨区域合作共建开发区。围绕“一带一路”建设、京津冀协调发展和长江经济带建设，将建成一批转型升级示范开发区。