朱共山建言：光伏电站组件阵列不应按建设用地管理

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从2016年到2017年，为了扶持光伏产业，解决其发展过程中遇到的困难，国家能源局等行政部门不仅推出了促进产业科技创新的“龙头计划”，还颁发了“绿色电力证书”和一系列遏制“弃光限电”的新政策，为光伏产业的健康发展，特别是光伏发电项目的产量提供了政策保障。

据《证券日报》记者报道，越来越多的光伏企业也表示愿意通过技术创新尽快实现廉价上网。特别是，行业第一梯队的几家企业已经明确规划了实现平等上网的具体时间表，并承诺最终不再依赖补贴。

然而，与此同时，仍有一些因素困扰着该行业的发展。其中，光伏项目的土地管理受到了批评。

日前，证券日报记者了解到，这一问题已反映在中国人民政治协商会议第十二届全国委员会第五次会议(CPPCC)上，这是由CPPCC全国委员会委员朱共山撰写的《关于理顺土地管理、土地税等有关问题的建议》。截至目前，该提案已获得31个CPPCC成员的共同支持。

应该统一

耕地占用税和土地使用税

“在实际项目开发过程中，大部分地区需要光伏、风电等项目占用农用地，必须办理建设用地出让手续。”一位不愿透露姓名的业内人士告诉《证券日报》记者，“工业用地出让的最低价格标准是60元/平方米，即4万元/亩。这是非常高的成本”。

光伏项目开发除了土地成本外，还有一系列不确定因素，这些因素可能影响其收益率。例如，“根据耕地占用税暂行条例，‘如果人均耕地不超过1亩，单位税额为每平方米10-50元’，依此类推，根据人均耕地面积，征收耕地占用税为税额的1 -5倍，具体适用税额由各地在规定的税额范围内确定，地方税务机关有5倍adjustment/きだ

根据《城市土地使用税暂行条例》，城市土地使用税采用有区别的固定税率:大城市1.5-30元；中等城市1.2元-24元；小城市0.9元-18元；县城、建制镇和工矿区从0.6元到12元不等，也就是说，地方税务机关在规定的征税范围内自行制定税率，而可调空房已达20倍。

“各省(区、市)实施标准不统一，自由裁量权大，这将使光伏电站投资企业难以控制投资风险。企业税负过重，导致投资效率下降，严重影响光伏发电项目的投资热情。”上述人士计算了一下，“根据二级照明区10mw并网项目的计算，缴纳土地使用税后，电价每千瓦时下降0.015元至0.29元，对项目收入影响很大。”

“在补贴的同时征税”

不宜过早上网

事实上，随着光伏发电成本的逐渐降低，这种利用光伏效应将照射在光伏板表面的太阳光直接转化为电流来实现发电的技术，不仅已经被用于建造集中式地面电站，而且已经被应用于越来越多的领域，如分布式光伏发电、建筑光伏一体化、农业与光互补、渔业与光互补等。

接受《证券日报》采访的中国人民政治协商会议全国委员会委员朱共山承认，作为全球太阳能(000591，BUY)理事会和亚洲光伏产业协会的主席，他有机会以多种方式倾听光伏产业发展中存在的问题。

朱共山告诉记者，“当农业用地被光伏、风电等项目占用时，所有土地使用部分都要按照建设用地进行管理”，这是国土资源部以[2015]5号文件发布的。然而，现实是，“光伏发电项目不同于建筑业和其他工业用地。光伏模块由钢支架支撑，光伏模块铺设在地面空室用于发电。通常，光伏发电项目中光伏组件的最低点在0.5米至1米之间。在最新的农光互补和渔光项目中，光伏组件至少是离地(水面)的。光伏发电项目的建设不会破坏土地或形成永久性土地。农、渔、林、牧仍可在模块阵列下进行，经济作物如水稻、玉米、梨树、果树、茶树、油牡丹等可正常种植，完全不影响正常的农业生产和渔业养殖，特别适合喜阴作物(遮荫)的生长，是多能、多产业融合、提高土地综合利用率和单位面积经济产量的重要形式和载体。光伏组件在干旱和半干旱地区保持水土和减少额外生产方面发挥着积极作用。青海格尔木地区光伏发电园区建设后，地表植被增加，生态恢复显著。为此，格尔木地区专门出台了优惠政策，降低光伏发电项目的耕地占用税。”

“事实证明，在不改变土地性质和功能现状的情况下，现有农林产业与光伏发电相结合，对提高土地综合利用率，发展现代高效农林，增加农民收入具有积极作用。目前，许多地区存在许多问题，如土地划为一般农林用地，但实际上无法耕种，利用率低；然而，一些可以耕种但经常遭遇干旱、洪水等自然灾害的普通农林用地也存在利用率低、无法保障农林发展等现实问题。在这些一般的低利用价值的农林用地上发展光伏发电，不仅可以改变土地的性质和面貌，还可以通过租金和发电收入增加农民收入，提高土地利用率。鼓励光伏项目自由化以使用一般的农业和林业用地是合理的。不是限制。”

“国土资源管理范围的维度由政府部门划分。国土资源由国土、地质、水利、气象、林业、旅游、交通、军事等政府部门或主管机构管辖。目前，土地管理部门和林业管理部门尚未实现“一张图”管理，同一地块的“土地性质”需要两个政府部门进行核实和确认。”朱共山进一步介绍说，“有些国土部门给‘闲置土地’，而林业部门给‘林地’。政府部门之间的管理范围划分和各部门对土地的界定标准不同，管理界限交叉，给投资光伏发电项目的企业带来麻烦。”

“此外，从土地规划和利用控制的角度来看，土地还划分为基本农田保护区、风景旅游区、生态环境安全控制区、重点森林保护区、自然和文化遗产保护区等特殊区域。企业在与国土、林业、农业、水利等部门沟通确认“土地性质”时，应从规划和使用控制的角度重新确认，以延长项目的投资和开发周期。土地资源缺乏统一管理和标准界定，亟待解决。”

“我认为在光伏发电项目用地中，除了厂区内的办公楼、升压站和道路硬化用地外，其他光伏组件阵列不改变原有的用地类型，不破坏土地，不能按建设用地进行管理。”朱共山说。