基层执行裁量权的生成机理及治理之道

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宋雄威

国内外学者也指出，基层公务员有很大的自由裁量权，认为决策者淹没在事件和信息中，大量决策是由基层公务员在政策执行阶段做出的。我们不得不面对这样一个事实:基层公务员在执行具体政策的过程中总是尽力避免困难:具体地说，基层公务员在执行任务的过程中总是资源相对不足；公众的服务需求将继续增加；组织往往有各种模糊、不明确和矛盾的目标期望；面向目标的绩效评估通常很难衡量。

应重视基层公务员的行政自由裁量权，加强基层公务员与公众之间情感共同体的形成；推进“权力本位”向“权利本位”的转变；做好信息公开工作，督促和推进基层公务员透明行政；树立平等理念，重塑基层公务员的公共管理精神，开辟政策实施的“最后一英里”。

基层公务员行政自由裁量权产生的内在机制

基层公务员在政策执行中的“两难”及其面临的各种不确定性是“行政自由裁量权”的外部条件。但是，我们必须明确基层公务员在信息、权力、资源等方面的优势。是最后一代行政自由裁量权产生的内在原因，也是我们最需要理解和识别的关键点，主要包括两大原因。

首先，基于自身利益的需要，我们应该摆脱上级的控制，重塑甚至颠覆原有的政策内涵。在我国的政策执行实践中，大量案例告诉我们，基层公务员可以在政策执行过程中影响和重塑政策及其结果，并基于自身利益摆脱上级的控制，重塑甚至颠覆原有的政策内涵，导致“最后一英里”政策的堵塞。例如，一些学者对我国农村土地流转政策的执行和偏差进行了实证分析，得出结论:处于公共政策执行末端的基层公务员由于其特殊的地位、地位和工作性质，拥有相当大的决策能力，导致公共利益权力的分配出现偏差。又如，一些学者分析了行政部门的政治约束、基层官员感知的资源支持和政策偏好，指出了基层官员的政策执行行为以及由此产生的“政策偏差”现象。

第二，基层公务员在与公众的直接互动中享有“不平等”关系。基于公众的“非自愿”，基层公务员享有分配和再分配公民个人权益的权利。例如，是否将一些人列入社会福利接受者名单，或惩罚一些行为，等等。，会影响公众的机会、利益和感受。基层公务员在处理与公众的关系时，不仅根据法律和专业技能办事，还根据经验、判断和价值观作出决策。基层公务员可以对公众的需求采取一种莫莫的态度，不提供相应的服务，或者利用他们所拥有的信息和技术来转移公众的需求。基层公务员也更感兴趣的是尽量减少工作风险和减少工作不适。他们会根据自己的喜好处理工作。即使规则试图限制基层公务员的自由裁量权，基层公务员也会通过专业知识、信息控制或资源配置等手段来扩大自己的自主权。在这一过程中，公众与基层公务员之间的关系是不平等的，属于弱势群体，长期处于不利地位。

总之，基层公务员基于其在信息、资源和权力方面的优势，在应对这种不确定性时，一般会做出三种应对来行使其“行政自由裁量权”:一是采取“限制需求”的方法，最大限度地利用现有资源，使公众尽可能陷入冗长的服务程序；二是改变工作方法，以减少或限制公众需求为主要目标；第三是改变公众对服务的态度和理解，使工作目标和绩效之间的差距更容易被接受。面对这种责任规避的困境，组织往往会采取“绩效考核”的措施来增加对基层公务员的控制，但效果往往适得其反，这将进一步降低组织中上下级之间的信任，基层公务员更不愿意承担责任。

重塑基层公务员的公共管理精神

"要了解一个政府机构，你必须了解他的一线员工是如何工作的."在我国行政体制改革中，要建立以服务型政府为导向的现代政府管理体制，必须摆脱基于熟人社会的基层公务员行政模式，重塑基层公务员的公共行政精神。

然而，如何重塑和强化公共行政精神，积极发挥基层公务员的主观人格，更好地使自由裁量权在政策执行中为公众服务，而不是被个人利益所绑架，从而避免因权力关系不平等、信息享有不对称和资源配置不公开而影响政策执行的效果。笔者认为，在基层公务员治理层面，必须加强基层公务员与公众之间情感共同体的形成；推进“权力本位”向“权利本位”的转变；做好信息公开工作，督促和推进基层公务员透明行政；树立平等理念，重塑基层公务员的公共管理精神，开辟政策实施的“最后一英里”。

(一)促进基层公务员和公众情感共同体的形成。基层公务员既是政策执行的执行者又是决策者，这源于政策内容本身的原则性和抽象性。因此，通过重塑公共行政精神，基层公务员和公众被统一到公众对良好价值的追求中。通过与公众特别是社会弱势群体的不断互动和对话，可以确保相关群体对自身利益和价值的意见和要求在决策和政策执行过程中得到公平、充分的反映，调整个人利益与个人利益和公共利益之间的矛盾，使协商和决策的最终共识能够体现和维护公共善。

实现正义是公共行政精神的内在原则。借助基层公务员的政策执行，它将影响公众的政治心理，激发广泛的情感和价值认同。一方面，有利于消除基层公务员与政策目标群体之间对所实施政策的价值和功能的共识，消除人们对政策认同的障碍，或者帮助基层公务员发现政策执行中可能存在的盲点并提醒他们；另一方面，有利于克服“心理抗拒和冷漠”的对立状态，形成共同的道德责任感，促进基层公务员和公众自觉自愿地执行或配合执行政策。在一定程度上，政策目标群体对公共政策执行的合作和监督将有助于消除政策执行的停滞。

(二)推动“权力本位”向“权利本位”转变。权力本位是传统公共行政的主要特征。在权力、资源和信息的相对优势下，政府按照自己的行为逻辑和权力运行模式处理与公众的关系。这种关系具体表现为“颐指气使”、“吃拿卡”、“人浮于事”甚至“欺骗”。公共行政精神的重塑要求基层政府和官僚具有透明、公平和责任的特征，并以此为契机推进向“权利本位”的转变，即促进基层公务员与公众的良性对话，增强尊重权利的意识，建立和发展“平衡行政”，使行政过程充满宽容和善意。应努力塑造“高度公民精神-高度行政管理”的公共行政运行模式，以促进公共行政运行中人与组织的互动，特别是公务员能够更快地回应公民的需求。

(三)做好信息公开工作，督促和推进基层公务员透明行政。信息公开保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息的权利，促进政府治理的公开透明，有利于畅通与公众的沟通渠道，拓宽协商途径。做好信息披露工作，可以使双方的沟通建立在真实可靠的信息基础上，便于公众掌握宏观背景，了解真实情况，做出合理正确的判断。通过信息公开，可以保证基层公务员与公众之间的信息对称，从而更好地增强责任感。正如弗里德里希森所说，“责任精神在公共行政中是不可或缺的。”同时，行政权力来自人民主权的转移，公共行政对人民负责”。

(四)树立平等观念，与公众建立平等关系。在一个良好的社会和政治形态中，即在一个平等共识被视为政治行为的指导思想和实践内容的社会中，道德和法律所体现的平等可以取代自然造成的人与人之间的生理不平等。基层公务员平等观念的确立，有利于与公众建立平等关系，增强服务意识，尊重程序，有序合理配置资源，积极应对。在资源不足的压力下，在平等理念的指导下，我们可以有效地运用自由裁量权，合理地安排优先事项，真正为公众的福利和利益而行动。与此同时，基层公务员在与弱势群体打交道时，应尊重他们的人格和尊严，确保他们在服务中不受歧视地享有各种权利。

(作者是国家行政学院政治学教研室副教授)