推进“一带一路”公路设施联通的建议

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推进一带一路高速公路互联互通，必须借鉴全球基础设施领域区域合作的最佳实践经验，探索和构建包括技术标准在内的通行规则，充分调动沿线乃至全球更多投资机构和企业参与高速公路基础设施建设和运营的积极性，加快形成政府、投资主体和运营企业三方共赢的新局面。

《泰晤士报》聚焦一带一路的解释(17)

邵婷

公路设施连通性现状

参与“一带一路”公路设施互联互通的各省(市、自治区)均已下达公路投资计划。据不完全统计，2015年，全国各省“两会”政府工作报告中“一带一路”基础设施建设(以下简称“基础设施”)投资项目总规模已达1.04万亿元。投资项目主要集中在铁路、公路、机场和水利建设。其中，公路投资1235亿元。

2015年，“一带一路”在建基础设施合作项目52个，覆盖26个国家，总投资1434亿元。从项目金额来看，公路投资占28.86%，铁路和机场投资分别占37.02%和11.23%。然而，就项目数量而言，公路项目最多，其次是铁路和电网。

总体而言，中国“一带一路”公路设施的综合互联互通体系已经形成，部分重大项目已经顺利启动，部分项目处于规划阶段。在中国-东盟方向，已形成连接中国和东盟的两个铁路口岸(萍乡-邓通铁路口岸和河口-老街铁路口岸)，主要有八条高速公路通道已基本建成或计划建成。目前，中国-老挝-泰国高速公路、中国-越南高速公路、中国-缅甸高速公路和中国-印度高速公路云南境内段已建成大部分高速公路。2016年底广西崇左至靖西至龙邦高速公路建成后，将开通广西、滇东、黔南至东南亚国家的陆路通道。

在中国-中亚和西亚方向，中国和中亚国家形成了三条主要的陆路运输路线，包括六条跨境公路。作为“一带一路”的旗舰项目，巴基斯坦喀喇昆仑公路二期和卡拉奇高速公路开工建设。中国建设和中国交通建设分别承担的卡拉奇-拉贾高速公路项目和喀喇昆仑公路升级项目的合同价值分别为28.9亿美元和13.2亿美元。以“中巴经济走廊”重点工程为例。热科特-伊斯兰堡公路项目全长约487公里，连接喀喇昆仑公路一期工程，通过红旗拉普山口到达中国新疆喀什。这是通往巴基斯坦北部和中国的唯一陆路通道。

促进公路设施互联互通的典型实践

(1)积极探索包括bot模式在内的公路建设运营一体化的ppp机制

越来越多的“一带一路”公路设施连接项目采用包括bot在内的各种ppp机制。基本模式是政府和项目发起人先签订特许权转让协议，由项目发起人组织的项目公司承担大型基础设施项目的融资、设计、建设、运营和维护任务。同时，在特许期内拥有项目的所有权和收益权，用于偿还项目债务。特许权期满后，该项目将移交给政府。

长期以来，中国企业在从事海外公路基础设施项目时，注重规划和建设，而对后续运营和维护关注不够。这与中国企业缺乏成熟的基础设施运营模式密切相关。近年来，中国企业开始重视运营能力的提升，通过海外并购，并借鉴全球ppp成熟的运营经验，全面提升已建运营整合能力。例如，中国交通建设有限公司(以下简称“中国交通建设有限公司”)于2016年4月20日完成了对澳大利亚霍兰德公司全部股权的收购。荷兰公司已有65年的历史，是澳大利亚第三大建筑工程公司，也是澳大利亚唯一同时持有铁路运营和铁路基础设施管理许可证的公司，在电力、供水等ppp项目方面拥有丰富的经验。因此，在推进“一带一路”公路设施互联互通的过程中，中国交通建设有限公司借助荷兰在建设和运营一体化方面的经验和能力，提高了中国的供水、污水和电力的运营能力和标准，促进了“一带一路”沿线国家公路基础设施的建设和运营。

(二)高度重视推进我国公路技术标准的国际化

技术标准是世界通用的语言，国际技术标准是全球经贸合作发展的重要技术基础。除了通过标准建立合作关系和统一市场规则之外，标准的国际竞争更为重要。谁掌握了标准，谁就掌握了行业和市场竞争的主动权。各国都非常重视标准的主导地位，发达国家积极支持和推动本国标准成为国际标准或事实上的国际标准，引领和影响产业和技术的发展。

过去，中国普遍接受外国技术标准，但“一带一路”的建设为中国技术标准国际化和引领标准制定提供了重要机遇。标准联通的“一带一路”行动计划(2015-2017年)提出，中国将加快制定和实施中国标准“走出去”工作专项计划，以推动产能和设备制造领域的国际合作。2016年，交通部成立了“一带一路道路运输联盟”，以促进中国与“一带一路”沿线国家，特别是中亚和南亚国家在道路运输领域的交流与合作。中亚许多国家目前正在制定自己的公路法规和标准。原规范和标准起源于前苏联，现在有必要通过立法逐步更新和确定新的公路规范和标准的法律地位。因此，在参与实施“一带一路”建设项目的过程中，中国企业争取沿线国家的支持，向相关国家介绍国内公路行业标准，做好两国标准的对接工作，并推荐使用中国标准建设和运营公路。

(三)构建政策性金融和市场化投融资相结合的投融资渠道机制

2008年全球金融危机爆发后，国际基础设施项目融资有两个重要特点:一是新兴市场国家基础设施项目数量和金额迅速增加，成为基础设施投融资快速发展的重要领域。其次，私营部门参与国际基础设施项目融资的规模正在扩大。私营部门对基础设施的投资已成为基础设施投资和融资的重要来源。根据世界银行2015年的数据，2014年私营部门参与基础设施投资和融资的总额为1，075亿美元，2015年上半年私营部门参与基础设施融资的总额为253亿美元。

为了解决“一带一路”基础设施互联互通的资金问题，中国成功发起并成立了亚洲基础设施投资银行(以下简称“AIIB”)、丝绸之路基金等金融机构。中国信用保险机构的问卷调查结果显示，目前出口信贷仍占主导地位。截至2015年底，中国信保在“一带一路”周边国家的保险责任余额接近1000亿美元。从支持“一带一路”海外项目的主要参与银行来看，中国发展银行、中国进出口银行和中资商业银行占据主导地位。截至2015年底，国家开发银行和中国进出口银行在“一带一路”沿线国家的贷款余额分别达到1114亿美元和800亿美元。

然而，仅仅依靠中国政策性金融机构的投资是远远不够的，还需要沿线国家的合作和国际金融机构的参与与合作。在实施高速公路互联互通项目中，CCCC不仅接受AIIB、丝绸之路基金等政策性金融机构，还通过银团贷款、项目债券等市场化渠道筹集资金。政策性资本成本低、周期长，但只能满足一小部分资本需求。市场化融资机制灵活，能够吸引更多的投资者。例如，银团贷款证券化后，通过在场外市场发行和交易资产支持债券，帮助银行打包出售不同层次的基础设施项目贷款资产，实现收益与风险的合理匹配。此外，基础设施项目债券市场也出现了许多新的融资模式。项目债券主要基于单个项目设计的债券产品。政府或多边开发金融机构参与“信用增级”后，债券的标准化程度大大提高，可以在流动性强的公开市场上交易。

公路设施连接面临的问题

“一带一路”沿线主要是发展中国家，其中许多国家正处于城市化和工业化的初级或加速阶段，对公路基础设施的需求很大。例如，印度和印度尼西亚等人口众多的国家还没有修建一公里长的封闭高速公路。道路连通性具有很高的潜在经济价值。但目前存在的主要问题包括以下几个方面。

(a)融资“困难”和融资“昂贵”

“一带一路”沿线大多数国家都是发展中国家，基础设施建设进程相对落后。建设“六走廊六路多国多港”的主骨架面临巨大的融资缺口。根据亚洲开发银行(以下简称“亚行”)的估计，亚洲基础设施建设每年需要投资8000亿美元来支撑当前的经济增长水平，区域基础设施建设需要投资数千亿美元。亚行和世界银行等现有多边金融机构难以提供足够的金融支持；新成立的AIIB的前四个项目的贷款额为5亿美元，其中三个项目是与亚行和世界银行联合资助的。此外，融资渠道很少。“一带一路”沿线一些国家存在经济发展相对落后、行政审批效率低下、金融环境差等问题。，缺乏通过资本市场筹集资金的能力和经验。

(二)经营效率不高

公路投资是一个典型的长期、低回报、高风险的项目，尤其是在涉及多个国家和地区的投资合作中。传统的财政资金、收费和银行贷款的投融资模式难以有效支撑经济起飞阶段周边经济体巨大的公路投资需求。此外，“一带一路”沿线国家和地区提出的大部分项目都需要以ppp和bot的形式实施，这对承包商提出了设计、规划、融资、建设和运营的综合服务要求，中国“走出去”企业也达到了更高的门槛。从目前的实践来看，我国企业主要注重建设环节，而对公路通过bot方式移交给地方政府后的运营和养护关注不够。然而，当地政府受到技术、能力和管理水平等因素的制约，未能对现有公路设施实施有效的运营和管理，导致运营效率低下，可持续性差。

(三)单一主体的建构

从目前已实施的公路设施互联互通项目来看，项目规划、建设和运营均由国有企业或国有投资控股的合资企业负责，民间资本进入的积极性不高。据不完全统计，在高速公路联网方面投资最多的企业是CCCC，该国已在沿线65个国家投资建设了2600多公里的高速公路。考虑到沿线大多数经济体的经济发展水平不如中国，公路投资回收期长，导致相对回报率低，民间资本进入意愿弱。

(4)施工难度和技术要求高。沿线国家监管效率低下，寻租腐败问题严重，未来维护通道的成本也很高

西南地区是我国重要的公路和公路互联枢纽，地形复杂，主要陆路山口基本位于高海拔地区。陆路主要在中亚和西亚，大多数中亚国家的公路基础设施都是在前苏联时期修建的，并统一使用前苏联的标准。苏联解体后，这些国家将道路收归国有，但多年来无法修复和维护。此外，中亚经济体普遍存在“监管不力、行政腐败严重”的问题。世界银行曾将全球189个经济体的商业环境进行排名，中亚国家平均排名第127位。

(5)中亚和南亚的道路连接项目与美国、印度等国的现有实施计划重叠，相互竞争激烈

20世纪90年代，美国开始在南亚实施新丝绸之路项目，首先支持亚洲开发银行1997年提出的中亚区域经济合作项目，然后分别于1999年和2006年制定丝绸之路战略法案，但都被国会否决。2011年7月，美国重新提出了“新丝绸之路”计划，该计划主要通过公路和铁路等基础设施建设将阿富汗、巴基斯坦和印度连接起来。然而，项目进展缓慢。到2014年，美国只为阿富汗修建了3000多公里的道路。此外，印度在2012年提出了“连接中亚政策”，以及由亚太经社会提出的“印度-湄公河经济走廊规划”和“亚洲公路网”建设。上述举措和计划与中国的“一带一路”高速公路连接计划重叠，两者之间竞争激烈。

政策建议

(1)创新投资和运营模式，吸引更多民间资本进入

结合交通建设项目的规律和特点，探索有效的公路建设ppp模式，吸引更多的社会资本。将高速公路基础设施的互联互通与工业园区和城市综合体的建设结合起来，让民间资本分享高速公路建设特别是高速公路建设的溢出效应，从简单的施工运营商转变为基础设施投资者(目前，万达集团在印尼等经济体采用综合开发模式建设新城市和工业园区，效果良好)。

(二)发挥政策金融早期引领作用，创新投融资机制

充分发挥金砖国家开发银行、亚洲基础设施投资银行、丝绸之路基金等政策性金融机构的引导作用，为公路基础设施投资经营者提供金融支持。创新投融资机制，重点推进金融资本与产业资本的有效对接。在公路基础设施开发建设领域，探索股权投资、股权置换、参股基金、项目债券、资产证券化、发行永久债券等多种形式，深化与国内外金融机构的合作，打造更适合的商业模式。

(3)推动公路建设和运营企业更好地“走出去”

改变过去公路施工企业业务领域狭窄(以工程承包和劳务输出为主)、利润率低、标准化程度低的局面，以“一带一路”公路设施互联互通为契机，参与海外公路基础设施设计、咨询、建设和运营的“全链”环节，逐步将劳动力和资本产出转化为标准、技术和管理产出，推动相关行业标准、技术和管理服务“走出去”。

国务院发展研究中心“一带一路设施联通研究”课题组

项目负责人:李伟

项目负责人:龙国强于斌

项目总协调人:赵金平、李明

项目联系人:王