两权抵押试点调查：估值难题获突破 农村死资产变活

本篇文章3473字，读完约9分钟

在过去的一年多时间里，被认为是农村地区含金量最高的农村产权改革正在各种试点项目中有序进行。

根据央行数据，截至2016年9月底，全国试点地区农村承包土地抵押贷款余额为141亿元，同比增长28.6%，前三季度增长44亿元；共发行113亿元，同比增长56.8%。截至2016年9月底，全国试点地区农民住房产权抵押贷款余额为128亿元，同比增长2.3%。

此前，2015年8月，国务院发布了《农村承包土地和农民住房产权抵押贷款试点指导意见》。随后，2015年底，试点工作启动，232个地区被确定为农村土地承包经营权抵押贷款试点，59个地区被确定为农民住房产权抵押贷款试点。

2017年2月5日，中共中央一号文件《中共中央国务院关于深化农业供给体制改革、加快培育农业和农村发展新动能的若干意见》(以下简称《意见》)正式发布，再次提出了深化农村集体产权改革的要求。

《意见》指出，农村土地集体所有权、农民承包权和土地经营权应当实行“三权分立”。加快农村承包土地所有权登记发证，扩大全省试点范围。协调合作促进了农村土地征用、建设用地集体管理进入市场、宅基地制度改革试点。

为了深入了解各地两权抵押贷款试点工作，近日，国家商报记者走访了浙江省海盐县、山东省婺城县、福建省晋江市和石狮市，发现这些地方在开展确权工作、提高金融机构积极性、防范和处理风险、保护农民权益等方面进行了积极探索，并致力于提供可复制、可扩展的模式。

公平定价从“无形”变为“有形”

李炳生是山东省婺城县嘉泽家庭农场的负责人。他说，“我已经转让了320多亩土地。我在村镇银行用这个(证明)做抵押，借了80万，比之前的担保贷款多了。它节省了近一半的利息，而且没有必要寻找其他担保。”

李炳生所称“证书”是指当地县政府印制的《农村土地管理证书》。在他的案例中，因为农田被转让，它以前没有资格作为抵押品。随着“三权分立”(所有权、承包权和经营权)的改革，特别是农村土地承包经营权和经营权的分离，沉睡的农民资产得到了振兴。

推进两权抵押贷款试点，当务之急是明晰产权。据了解，作为农村土地承包经营权抵押贷款试点项目，吴城县自2013年起两年半时间内完成了全县72.9万亩农用地的确认，使农村土地拥有了身份证和入市通行证。

记者了解到，许多地方，如吴城，已经实现了农村土地的100%所有权。例如，浙江省海盐县已完成32.55万亩承包土地71015户的确权工作，确权率达到100%，为试点工作奠定了良好基础。

福建省石狮市是农民住房产权抵押贷款试点项目，全市房屋所有权和宅基地使用权的确认率和发证率均在50%以上。据报道，石狮有约100亿元的土地和附着物可用作农村房屋抵押贷款。按照50%的平均按揭利率，大约50亿元的贷款可以启动。

在两权抵押贷款试点项目开始时，许多银行都很关心贷款问题——如何公平地给农田和农舍定价？

为此，吴城市出台了简易自由评估法，并发布了《2015-2017年农村土地流转交易价格指导意见》。根据本文件的有关规定，向借款人发放了《婺城县农村土地经营权抵押主体价格评估证》，为申请抵押贷款的土地经营权提供免费价值评估，并经试点银行批准。

数据显示，截至2016年11月22日，吴城市已办理251项简单免费评估，金额8636万元，土地面积8332亩。与市场价格相比，评估成本节约21.6万元。因此，农村实体经济或农民对农村土地经营权抵押贷款的热情也得到很好的调动。

福建晋江在农民住房产权抵押贷款试点项目中，引入宅基地基准地价解决抵押评估问题。2016年10月12日，晋江市发布了《晋江市人民政府关于发布晋江市2014年基准地价的通知》，涵盖了晋江市行政区域内的全部土地。

据了解，晋江此举为宅基地的抵押、转让、有偿使用和有偿退出提供了价值评估和参考依据，突破了农村土地缺乏价格基准的瓶颈问题。

解决抵押物转让和处置的难题

随着两权抵押贷款的发展，不良贷款将不可避免地出现。如何应对也成为银行最关心的问题。在推进两权抵押贷款试点的过程中，也探索了许多方法。

如在婺城，如果农村土地承包经营权抵押贷款产生不良贷款，在保护原承包农户利益不受损害的基础上，由农村综合产权交易中心负责收购和储存，剩余承包经营权进行二次上市转让。同时，吴城还引入了“项目联营”管理方式，即“第三方预接管”模式。所谓项目池是指农村承包土地经营权抵押贷款的风险。当借款人无法偿还贷款时，为使农村土地经营权再次流转，从县内新的农业经营主体中选择优质主体，为承接抵押土地经营权提供储备，加快二次流转进程。

据报道，目前，吴城正在对进入“项目池”的学科进行筛选和收集，已确定进入项目池的优质学科74个，项目池中的学科按照不同的种植和养殖进行分类，以便更好地承担。数据显示，截至2016年9月底，共有9名池参与者与8名借款人签署了接受意向协议，贷款金额为844万元。

与农村土地承包经营权抵押贷款相比，农民住房产权抵押贷款在抵押物处置方面存在更为复杂的问题。例如，2005年1月1日生效的《人民法院关于民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第六条规定:“人民法院可以查封被执行人及其扶养人生活必需的房屋，但不得拍卖、变卖或者清偿债务”，被执行人唯一的房屋免于执行。因此，福建省石狮市部分金融机构在开展农村房屋抵押业务时，普遍要求农村房屋抵押人拥有第二套住房，这也在一定程度上影响了农村房屋抵押业务的推广。

2016年4月，石狮市人民法院根据2015年发布的《关于人民法院办理异议和复议案件若干问题的规定》和《关于被执行人只能居住的实施意见》，率先引入了强制“只能居住”制度。据了解，在执行"唯一的房子"时，法院从遗嘱执行人房子的可变价格中提取五年的租金，并将其支付给遗嘱执行人。

此外，值得一提的是，晋江农村商业银行开展了“银村共建”。2015年，晋江安海镇前湖村村民付某抵押的自建房屋在拍卖过程中因部分土地没有权属证明而被村民查封。此后，在前湖村委会的协助下，买受人通过降低拍卖价格对抵押人进行了补偿，并成功处置了集体土地权属纠纷抵押贷款205.94万元。

风险补偿提高了银行的积极性

《全国商报》记者注意到，除了解决抵押物处置困难的问题，为了提高银行发放"两权"抵押贷款的积极性，各地还设计了各种风险防范措施。建立风险补偿基金已经成为各地的普遍做法。

例如，海燕率先在浙江省建立了农村“三权”金融产品风险补偿基金体系，基金规模达3000万元。对农地经营权、农民住房产权和集体经济权益的不良抵押贷款，实行资金与银行按3: 7的比例共享机制，实行专户核算、专项管理、专项资金和年度补偿清算。

《国家商报》记者注意到，石狮采取了分级补偿方案。据了解，石狮一期风险补偿基金由市财政局以800万元设立。根据政府、中国人民银行等信用信息系统的记录，如果信用等级为甲级，风险将由发生的不良贷款损失的30%分担；信用等级为乙级的，风险由发生的不良贷款损失的10%分担。

与此同时，石狮风险补偿基金还设立了一个停止机制和一个附加机制，暂停按揭贷款不良率超过5%(含5%)的银行新的按揭贷款风险分担。当抵押贷款不良率低于5%时，根据具体情况启动风险补偿；根据抵押贷款的发展和不良贷款率的发生情况，将增加基金规模。

通过上述各种风险防范措施，银行的积极性得到了极大的提高。

接受《国家商报》记者采访时发现，由于土地流转，许多农民在自家门口就找到了工作。

卢建明是海盐县白峨眉的一个家庭农民。自2013年下半年以来，他的家乡已经转让了310亩土地，并在转型发展中种植了单一经济作物进行立体生态种植。在过去的三年里，农场的土地面积几乎翻了一番，产值从100多万元增加到500多万元，利润远远超过100万元。

同时，卢建明的农场也促进了当地的就业。据了解，目前，该农场每天雇佣70多名工人，其中大部分是当地农民。依靠农场，农民成为农业工人。

那么，如果在工作过程中发生意外伤害怎么办？

海盐为此做出了一项制度安排——为劳动农民提供保险。一般来说，每个农民的保费标准是500元，但实际上，农民只需支付200元，其余300元由政府补贴，这不仅保护了农民的权益，也减轻了农民的负担。与此同时，在上述的白峨嵋山家庭农场，许多农民不仅为农民打工挣工资，还为土地外流户享受租金。

为保护流出土地的农民权益，保障风险，海盐县专门建立了农村土地承包经营权流转风险保障基金制度，并形成了地方标准，对风险保障基金的资金来源、使用范围、管理和监督等做出了明确规定。