农村土地经营权抵押贷款发展探析

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自2015年12月全国人大常委会批准农村土地承包经营权抵押贷款试点至今已有一年。为了全面掌握试点业务的现状，我们以大连为例，对各业务实体进行深入调查，探索制约试点业务发展的症结，为促进试点业务的发展提供有益的参考。

制约新型农业经营主体试点的主要障碍

(一)抵押融资协调费用。大连山多山少，平原和低地少，人口密度高，人均耕地面积小。从事大规模生产的新农业经营实体的大部分土地是通过流通从承包商那里获得的。土地出让涉及承包商多、土地分散、管理困难。新的农业经营实体在申请银行贷款和抵押登记时，需要征得每个农户的同意，协调费时费力，综合成本高。相当多的经营者不是当地人，他们在协调业务的过程中面临许多困难。

(二)土地价值和设施农业价值难以统一。对于新的农业经营主体来说，在出让土地上建立的农业设施具有很大的价值，但这些农业设施的价值评估存在矛盾。一方面，承包土地的权益属于承包人，另一方面，农业设施的权益属于农业经营的主体。因为它们属于不同的利益，很难简单地将两者的价值相加。虽然后者具有很大的价值，但权益的实现必须基于前者的许可，因此很难平衡。只有在确保承包方完全转让其地上农业设施的经营权和权益的基础上，才能实现这两种权益的有效统一。

(3)农村土地流转市场尚未培育和完善，承包土地的有效流转仍难以实现。目前，农村承包土地流转市场具有以下特点:一是参与上市的承包土地数量少，面积小，数量少，没有显著的流转价值。第二，农民之间的转移大多是熟人和亲戚之间口头进行的。这部分主题与金融关系不密切，不具备金融发展的价值。第三，目前的流转范围局限于当地，新的农业主体需要获得或转让的大规模承包土地，村庄难以提供或接受。第四，流通程序繁琐。通过流转获得的土地如需再次转让，必须经全体村民一致同意。受上述因素制约，农村土地市场交易相对冷清，交易范围小、收益少、交易量低，尚未形成有效的流通市场。

(四)转让交易缺乏信用纽带，导致抵押物处置陷入僵局。目前，大连市几笔土地承包经营权抵押贷款已经形成，但尚未得到有效的转让和处置。主要原因是农民不允许处分农业经营单位所欠的地租。由于管理不善和现金流不畅，农业经营实体一直无法续租，银行也因自身管理制约而无法提前支付拖欠的租金。在拖欠租金的情况下，无法进行后续的债权处置和转让，导致银行处置不良资产陷入僵局。

促进试点业务发展的方向和建议

(一)建立专业的农村承包土地整理机构。有几种可行的模式:一是充分发挥村委会的组织管理职能，实现农村土地流转的规范化安排，减轻新设机构的人员和资金压力。第二，借助农民专业合作社的优势互补，发挥成员间的联系纽带作用，规范整合承包土地。三是成立农民自发的行业协会，集中规范管理村集体土地。专业承包土地整理机构主要承担以下职责:一是负责对村集体流转的土地进行集中、规范和规范，满足土地流转的法律和合同要求，代表农民直接联系出资人。二是负责与新的农业经营主体、银行和农民的协调，降低各方沟通成本，提供土地转让和抵押登记等综合服务，促进各方交易顺利实现。

(二)农业设施承包权和物权相统一的权利实现方式。鉴于农民土地承包权、新型农业经营权和设施农业产权既相互联系又相互独立，建议政府统一部门对其权利进行不同属性的管理。一旦经营失败，双方权利要求不同，相关权益将由政府主管部门行使，或者将相关权益授权给具有处置资质的机构统一管理。这样可以消除不同权利主体之间可能存在的利益差异，实现不同权利属性的有效统一，从而保证资产处置的顺利进行和收益的最大化。

(3)建立和完善风险保护机制。首先用财政投资设立专项担保基金，专门用于垫付新农业经营主体欠农民的租金，然后由政府统一管理新农业经营主体的经营权。二是建立政策性担保机构，按照利益与风险相匹配的原则，合理界定和划分银行与担保机构的风险分担比例。三是扩大农业保险的范围和程度，开发农村土地承包经营权抵押贷款业务保险产品，提高设施农业产权保险覆盖率。第四，充分发挥金融资金的杠杆作用。增加农业保险保费补贴，会同银行、保险和担保机构设立农业风险补偿基金，按比例补偿农业信贷风险损失。

(4)加快农村承包土地有序流转。为了提高当前农村土地流转市场的活跃度，增加交易规模，真正为新的农业经营主体的土地租赁和流转服务，现有的土地流转交易制度应逐步完善。一是为新型农业经营主体的土地流转提供规范化、标准化服务，在保证承包方利益的前提下，提高大规模集约化土地流转效率。二是扩大农村承包土地流转范围，在不改变农村承包土地用途的前提下扩大交易范围，吸引更多投资者参与农村承包土地交易，提高销售成功率。三是允许银行在土地流转市场处置抵押的土地承包经营权，加快金融债权的处置和实现，消除金融机构支持试点发展的后顾之忧。(张乐制图)