重塑财政政策分析框架

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金融伦理评价段秉德

建设大国需要建立现代金融体系。因此，大国金融也应该建立一个完善的现代金融政策分析框架。从理论上讲，前者属于制度分析的范畴，新的政治经济学分析工具使用较多，结论更倾向于提升国家的财政能力；后者属于效率分析的范畴。使用标准的宏观经济分析工具，结论往往要求财政政策满足经济增长和平稳经济周期的需要。中国大国的金融建设对金融理论和实践提出了新的要求。随着国际宏观经济理论变革的呼吁，需要重新认识财政政策的作用。

财政政策的前世

由于经济危机，财政政策蓬勃发展。1929年，西方发达资本主义国家爆发了一场危机，导致了影响深远的大萧条。1936年凯恩斯《就业、利息和货币通论》的出版标志着宏观经济学的诞生。凯恩斯经济学是传统古典经济学的一次革命。从那以后，财政政策成了常规工具箱中的一个重要武器。财政政策在20世纪30年代摆脱全球经济危机中发挥了关键作用，战后成为20世纪50、60年代经济管理中宏观经济政策的主体。

由于经济危机，财政政策下降了。始于1973年的两次石油危机导致了美国经济的滞胀，传统凯恩斯主义经济学中的通货膨胀率和失业率的菲利普斯曲线失败了。美国经济同时经历了经济停滞、失业率上升和通货膨胀，因为这背后的诱因发生了变化。石油危机是一种供应冲击，石油短缺导致油价飙升。随着能源价格上涨，整体经济陷入低迷，经济增长停滞。以卢卡斯批评为代表的新古典经济理论对凯恩斯的宏观经济理论进行了猛烈抨击，动摇了财政政策的理论基础。在这里，新古典宏观经济理论成为新的主流，供给经济学吸引了全世界的注意力。根据新古典主义理论，玛格丽特·撒切尔和里根总统大力推行私有化、非国有化、大规模减税等政策，美国和欧洲经济恢复增长。

从20世纪80年代到2008年，在国际金融危机爆发之前，它被称为宏观经济的大缓和，货币政策成为主导，财政政策成为支撑。直到2008年国际金融危机爆发，为了应对国际金融危机，欧美等国家投入巨额金融资金拯救市场，财政政策重新引起人们的关注。中国经济果断推出大规模财政刺激计划，率先反弹并恢复高速增长，成为未来几年世界经济增长的最大贡献者。在后危机时期，在学者们反思宏观经济理论的同时，财政政策的作用也可以重新审视。

输入适当的财政政策模型

另一方面，中国改革开放以来的财政政策实践，在建设有中国特色社会主义市场经济的过程中，由于精心准备和适时把握，已经成功地进入了适宜的“雨里翻土”政策模式。在经济增长势头良好的情况下，政府应相应控制支出，扩大财政储备，并在税收政策中注意保护税源；在经济下行压力越来越大的情况下，我们应该动用储备，增加财政支出，平抑经济波动，防止外部冲击导致经济衰退，从而对经济的内在机制造成更大的伤害。

1998年亚洲金融危机爆发时，东亚经济体——泰国、印度尼西亚、菲律宾、韩国等国——损失惨重，一些国家尚未复苏。然而，中国实施了大规模的积极财政政策，成功抵御了亚洲金融危机，并在2003年前后率先走出危机，继续保持危机前的快速增长趋势。十年后，2008年国际金融危机爆发，危机前高速增长的中国经济也受到严重冲击(2007年，中国经济增长高达14%)。中国政府首次推出新一轮积极财政政策，经济实现深度V型反弹。为了平稳国际金融危机引发的剧烈经济波动，积极的财政政策再次发挥了关键作用。

适当政策的第一个前提是，中国的基础设施投资仍然是巨大的空，辅之以健康和稳定的公共设施融资投融资机制。这取决于交通(铁路、公路、机场、桥梁)、通信(通信网络、宽带网络)、电力等基础设施领域是否存在较大差距。如果经济潜在增长率下降，财政支出受到刺激，财政政策的效果将难以达到预期。适当政策的第二个前提是，经济受到严重的外部需求冲击。1998年和2008年都是需求冲击模型，主要是外部需求冲击。然而，决定经济基本面的劳动力、储蓄和技术条件并没有发生实质性变化，因此财政政策的效果是显著的。理论分析表明，当经济遭受供给冲击时，财政政策很难发挥积极的经济效应，更容易产生消极效应。适当的政策对政策的发布时间提出了很高的要求。

完善现代财政政策的分析框架

准确判断当前宏观经济形势。当前，中国经济发展进入新常态，中国政府大力实施供给侧结构改革。从经济发展水平来看，人均国内生产总值与发达国家相比仍有很大差距。如果没有偏离正确的发展轨道，差距的收敛过程也是一个经济持续增长的过程。中国的基础设施投资仍然相对较大，例如，建设海绵城市和地下城市管道走廊的需求以及建设高速铁路的需求仍然巨大。中西部地区、欠发达地区和农村地区，基础设施落后，债务多；农村道路条件差，难以发展高效农业和观光农业，难以实现一、二、三产业融合。此外，教育、医疗、养老、基础科学、公共文化服务、社会保障等方面也有了很大改善。

科学理解财政政策的本质。今天，财政政策仍然是宏观政策工具的重要组成部分。财政政策分为支出政策、税收政策、预算和财政政策等。财政政策应根据不同的宏观经济需求发挥不同的作用。促进增长的政策工具，通过促进结构改革，促进人力资本的形成，促进固定资本的形成(有效投资)，加速创新(对尖端技术的投资)，巩固经济发展的基础。要发挥财政政策的作用，就要创新财政投融资模式，大力发展政府与社会资本和政府产业投资基金的合作模式，坚持公共财政、法治财政和预算财政的原则，努力保障民生和经济的顺利运行。

完善财政政策决策机制，提高财政政策的科学性和可预测性。美国总统经济委员会和美国国会预算办公室将评估财政政策即将产生的影响，并使用各种预测工具来评估财政乘数的大小。我国应尽快建立类似的政策评估体系，完善财政政策评估体系。同时，建立一个类似于货币政策委员会的财政政策委员会，以提高财政政策的有效性、透明度和前瞻性。

(作者是国务院发展研究中心信息中心二研究室主任、副研究员)