刘守英：我们能抵达土地市场配置的彼岸吗？

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经济观察家刘守英/我在1988年加入工作时遇到的平冠中教授。我对土地的很多认识来自于我在遵义湄潭与他调查讨论时的启迪。30多年来，他一直受到我亲眼听到的许多尖锐问题的困扰，但令人钦佩的是，他没有改变他最初用自己的理论促进国家和平和人民安全的意图！由于这次会议上热情洋溢的发言和极端的观点，我说不出话来，也不知道该怎么说。应会议组织者的邀请，我希望能写一份书面意见。原本是想评论管仲教授和赵燕菁教授的观点，但仔细阅读后，我觉得有必要在一篇特别的文章中加以讨论。所以我决定从演讲者的话开始。这并不是说我同意赵教授的观点，更不是说我反对管仲教授的观点。

管仲教授今天演讲的主题直指中国当前土地问题最关键的一点:土地利用率的形成机制和重构路径。土地结构失衡确实是中国最重要的结构性问题之一。从全球来看，为了实现园区的工业化，地方政府主要通过土地来吸引投资和提供园区的基础设施，这导致工业用地比例较高，并排挤其他土地。为了吸引投资和促进政府主导的城市化，分配给基础设施的土地比例过高。如果这两块土地的比例不当，自然住宅用地和住宅用地的比例就会更低。经济进入下行通道后，中国工业用地比重下降，但居住和生活用地没有上升，而基础设施用地比重大幅上升！由于问题的正确性，他对当前中国问题症状的表述也是准确的:比例不当，无法自我调整，因此陷入了结构性困境:城市化受阻，农村人口无法下降，财富价格虚高，土地浪费严重，城乡二元结构难以消除，中等收入陷阱难以避免。

什么原因导致土地分配比例合适？管仲教授没有给出直接的回答，而是转向了经济学基础知识的普及:市场和政府是确定土地分类比例的两种方式，这种方式主要是由土地所有权决定的，私有土地由市场分配，公有土地由政府分配。价格机制引导土地配置到最高价值使用，但政府行政手段不能。不难看出，普遍的看法是，中国的土地错配比例是由公有制下的政府行政划拨造成的，而合乎逻辑的政策含义是引入土地市场，使严重扭曲的土地分配比例能够及时得到纠正，土地和房地产价格能够回归到真正的基础上。

然而，由于以下几点，理论观点的简洁性和解决方案的彻底性可能会受到攻击，特别是当理论转向问题的解决方案时，它被认为缺乏可操作性。

首先，土地分配的市场政府二分法在理论上是否是现实世界中的普遍存在。在现实世界中，市场或政府的土地分配可能是两个极端。更一般地说，市场和政府分配同时存在。有些市场更多，有些政府更多，有些政府更好，有些更坏。中国的情况是，从农业到非农业的土地转换是由政府征收和垄断的，但对商业用地的需求是由市场决定的，二级市场在使用权使用者之间私下交易。工业用地的供给已经从政府和企业之间的协议转变为市场交易。同样，在一些透明度相对较高、政府行为相对规范的地方，土地市场相对良性，而在另一些地方，由于公共权力过度集中和土地利益过度，土地市场被大大扭曲。

第二，土地分配和所有权之间的对应关系是有争议的。首先，所有权和非所有权是不平等的，私有制国家也有大量的国有、政府所有或社区所有的土地；第二，所有权和土地分配可以有不同的组合。例如，在中国的集体所有制下，计划经济时期的集体土地由集体组织支配，改革后的集体土地由农民支配，允许在市场上交易；改革后，城市国有土地使用权掌握在土地使用者手中，大量土地在他们之间进行交易。

第三，规划与指标控制的关系。规划和使用控制被认为是世界各地土地管理制度的普遍特征，管仲教授显然注意到了这一点。他还正确地指出了市场经济国家规划和使用控制的功能，即限制负外部性、反映城市发展愿景、尊重土地机会成本、为规划和分区修改提供合理的价格信号依据。但是，在分析我国土地管制的弊端时，他将土地市场、规划和使用管制以及指标管理放在一起讨论，这是有争议的。首先，我国土地利用总量控制和年度计划指标管理都是计划体制的弊端，不是计划和使用控制必须采用的工具，也不是因为排斥土地市场。其次，中国规划和使用控制的关键是所有权控制，规划已经成为将农民的土地分配给政府和实现土地利益的工具。第三，我国规划控制与使用比例失衡的根本问题是政府的行政权力决定了规划权力。规划已经成为政府官员实现发展蓝图的工具，它并不主要反映土地价格信号、土地使用价值的变化和原土地所有者的利益。如果政府不改变控制土地和以土地求发展的体制，土地利用率的确定和调整就无法有效实现。

第四，通过市场配置调整土地使用比例的方式。管仲教授提出了配置全部土地的价格机制，特别是通过非农用地的土地交易和套利实现土地比例调整和不同用途均衡配置的机制，并设计了相应的建议:只征收公共利益用途，通过分区和规划微调防止土地价格波动，以小块土地开放土地市场。我认为，土地市场化配置的改革方案已经非常成熟，这不仅是市场化方案的设计问题，更是两个重要的问题。一是如何从政府垄断配置向市场配置转变。例如，现在土地所有权的实际主体是市县政府，那么土地所有权的经济租金应该实现吗？如何实现它？现在，地方政府正通过土地分配权争取发展。如果这种模式不改变，地方政府如何改变职能？在目前的发展阶段，即使地方政府从土地转让收入转向房地产税，后者能否抵消前者？二是不同存量土地的转换制度和利益安排。举例来说，如果工业用地基本上是以协议和非市场价格分配给土地使用者，这些土地便会转为商业和住宅用地，而土地增值部分又会如何分配呢？如果没有更具可行性、可操作性和共识性的制度安排，当前政府主导的土地分配将难以向市场导向的土地分配转变，土地利用的调整也难以达到预期的目的。

(本课题来源于农村改革与城市化的产权安排和要素流转研讨会。本次研讨会由中国财富管理50人论坛主办，50人论坛秘书长刘希媛主持。这篇文章是根据各位贵宾的发言汇编而成的，由我自己审定。内容在发表时被删节了，所有的文章并不代表50人论坛的观点和立场。(