政府数据开放的边界如何厘定

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如何确定政府数据公开的边界

2015年，国务院《推进大数据发展行动计划》将“加快政府数据公开共享”放在首位，推进政府信息系统与公共数据互联共享，消除信息孤岛，优先推进交通、医疗、就业、社会保障等民生领域政府数据向社会公开。为解决政府部门之间的数据共享问题，2016年9月，国务院发布了《政府信息资源共享管理暂行办法》，进一步推进政府数据公开。2017年2月，中央全面深化改革领导小组提出《关于推进公共信息资源开放的若干意见》，进一步加强信息资源深度整合，进一步推进信息惠民，充分发挥大数据国家和大市场优势，推进信息资源大规模创新应用，重点推进重点领域公共信息资源开放，释放经济价值和社会效应。因此，政府必须对数据开放及相关制度有全面而深刻的认识，才能正确实施数据开放战略。

加快从信息公开到政府数据公开的步伐

各国政府率先以身作则，开放数据，发放数据红利，这是各国实施大数据战略、促进经济转型升级的重要手段。然而，数据开放绝不是信息披露的“延伸版本”，而是服务于大数据战略的一项重要措施。

开放数据之所以能在政府领域迅速实施，是因为开放数据与政府信息公开是一脉相承的，政府的长期信息公开政策能够进一步促进政府数据的公开。然而，数据开放和信息开放的定位和目标是不同的。如果说信息公开是民主政府建设的要求，旨在实现公民的知情权和其他民主权利，那么数据公开则是适应大数据时代的公共政策，旨在最大限度地为社会利用政府数据，从而释放数据红利。这是因为政府掌握着大量的数据，这些数据要么成为其他数据应用的基础，要么具有进一步开发利用的直接价值。开放这些数据可以形成大数据应用程序的公共数据池。因此，开放数据的目标是从一开始就重用数据，而不是了解政府决策的过程和基础。

开放数据战略于2009年形成，得到了美国、英国、加拿大和新西兰政府的支持。八国集团于2013年6月签署的八国集团开放数据宪章在促进政府数据开放方面发挥了最重要的作用。《宪章》提出的政府数据公开的五项原则，不仅强调公开政府数据(称为“自动公开数据”)和“改善治理”的原则，而且强调“确保高质量和充足的数据”、“让所有人都能获得数据”和“促进创新”。这充分说明数据开放更加注重数据的可开发性。通过开放数据，政府可以推动业务和服务的创新，并释放数据的社会和商业价值。因此，各国在推进数据开放战略时，更注重开放数据的可用性、机器可读性和可重用性。

可以看出，虽然开放数据植根于民主政治和社会治理，但它增加了“释放数据的社会和商业价值”的新内容，使政府数据的开放发生了质的变化。它不仅要求开放政府发布的最终文件，还要求开放原始数据或基础数据供社会使用；它不仅赋予公众访问和了解的权利，还包括以一次性方式重新使用和再处理数据并将数据提供给第三方的权利。从简单地满足知情权到数据可用性，从数据可用性到数据创新，从参与治理到治理创新，所有这些都对数据开放性提出了新的要求。对此，《关于推进公共信息资源开放的若干意见》提出，要努力推进重点领域公共信息资源的开放，“释放经济价值和社会效应”，这无疑是中国数据开放的一个明确而正确的基调。如何围绕这一目标实现数据开放，是实现数据开放价值的关键环节。

在政府信息共享的基础上推进数据开放

政府信息共享是一个与政府数据公开既有联系又有区别的系统。在推进政府数据开放战略时，很容易与政府信息共享相混淆。厘清二者的差异，对于正确定位政府数据公开具有重要意义。

信息共享一般是指特定范围内的学科间信息资源的开放，以及相互获取和利用彼此的数据资源或公共数据资源，属于学科范围内的数据开放。信息共享既可以应用于政府部门，也可以应用于私人领域，这意味着在特定的主体之间共享特定的数据资源。政府内部不同部门之间的信息共享称为政府信息或数据共享。2016年9月，国务院颁布了《政府信息资源共享管理暂行办法》(以下简称《共享办法》)，将政府部门、法律法规授权的机构和社会团体之间的政府信息共享主体限定为具有行政职能。

政府信息共享和政府数据公开有不同的取向，实现不同的目的或数据价值。数据开放面向社会主体，实现数据的社会利用；政府信息共享是针对政府内部或公共管理机构，旨在改善政府的治理结构，提高运行效率，节约运行成本。《共享办法》还提出坚持“一号一源”，通过政府信息资源共享交换系统实现同一信息的单一采集和共享。这意味着政府信息共享的实质在于减少信息来源，提高政府信息的规范性，通过共享提高效率，从而节约行政和社会资源。由于信息来源越少，标准化程度越高，共享越容易，公共管理成本越低。

政府数据公开面向社会主体，追求数据的社会利用，其运行机制不同于政府数据共享。一些可以在政府部门之间共享的信息可能不向公共管理机构以外的主体开放；如果政府部门之间的共享不受限制，那么在对外开放时就必须受到限制；政府部门之间共享不收费，对外开放时可根据具体情况收取相应费用。这些都决定了政府数据的公开必须与政府信息的共享区别对待。

正确实施政府数据公开的制度框架

首先，确认公共机构对公共数据的管理权。数据开放必须遵循一定的规则，否则会导致数据使用混乱或失控。数据开放规则的基础是承认数据持有人对数据的实际控制。事实上，赋予公共机构管理数据的权利，一方面是赋予它们维护和汇编数据的权利，另一方面是赋予它们不断向社会提供可用数据的义务。此外，赋予其管理权也有利于维护合法利益(隐私利益、版权利益、商业秘密等)。)可能存在于数据中。作为公共数据的管理者，公共机构有义务公开数据，维护和管理公共数据的使用秩序，所有这些都是基于明确自己的权利。

二是建立开放的公共数据分类体系。最大限度地利用公共机构持有的公共数据是数据开放的基本目标。因此，应该建立有条件的数据打开方法，以尽量减少不打开数据的例外情况。因此，首先，应根据数据的性质、用途、数据中可能存在的权益等对数据进行科学分类。，建立无条件开放、有条件开放和不开放的数据分类体系和列表，明确有条件开放的条件及其应用。在这一过程中，我们必须区分信息公开和信息共享的公开范围和条件，围绕公共数据使用价值最大化的目标设计系统。

第三，开放数据与不同类型的数据许可协议。数据开放是政府通过不断向社会提供数据产品进入数据时代后的一项公共服务。为了稳定有序地开展这项服务，我们需要相应的系统工具——数据许可协议。为了有效实施数据开放战略，中国需要根据其基本国情建立相应的公共数据许可制度。政府数据的公开大多基于政府运营的公共数据库。对于无条件开放，运营组织可以为自由使用数据发布标准化许可协议，规定可以自由、免费和不受任何限制地使用的数据的范围和规则，特别是用户的义务。在有条件开放的情况下，应根据开放数据的范围或类型及具体使用情况签订“数据使用许可协议”，明确确定用户的数据使用范围、目的、使用方式、禁止使用条款、违约责任等内容。

(作者是华东政法大学教授；中国互联网络信息中心副主任)

[注:本文是国家社科重大项目“信息服务与信息交易法律制度研究”(项目编号:13&zd178)]

[参考文献]

①陶希东:推进政府数据公开的思路与策略，《中国国情与国力》，2015年第12期。