政府引导基金规模超2.3万亿 千亿资金闲置下有地方过半投入转银行定存

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每个记者李彪

地方政府引导资金基本情况

9月25日，在由中国投资信息网和中国投资网联合主办的第11届中国投资年会有限合伙人峰会上，深市创投总裁孙东升介绍说，截至2016年，政府引导基金已达901只，总规模超过2.3万亿元，呈现出政府引导基金遍地开花的良好势头。

《国家商报》记者注意到，自2007年以来，经过10年的发展，各级政府逐渐认可了引导基金的模式，引导基金支持地方中小企业发展的效果越来越明显，但另一方面，关于政府引导基金的社会争议依然存在。

孙东升认为，目前政府引导基金存在一些问题，比如，一些基金因社会集资不符合要求而消亡，一些投资监管难以满足政府要求，或者退出情况不乐观。

此外，审计发现一些政府引导资金闲置。例如，截至2015年底，13只中央政府投资基金筹集的资金中有1082.51亿元(30%)没有使用。地方政府投资基金也存在类似的现象:例如，对地方设立的6只基金进行抽查，发现187.5亿元的财政投资中有124亿元被转入商业银行定期存款。

引导基金支持产业转型升级

2005年，十部委发布了《风险投资企业管理暂行办法》，首次提出中央和地方可以设立风险投资引导基金。然而，在此之前，2002年1月，第一只政府引导基金中关村(000931)风险投资引导基金在中国成立。

经过2005年至2010年的试点和规范运作阶段，风险投资引导基金在2011年至2013年迎来了全面发展，2014年开始积极转型，政府引导基金的数量和规模也大幅增加。

业内人士认为，加速的主要因素是:2014年，中央政府重点规范财政补贴，清理现有财政资金，2015年实施新预算法，融资平台不再具有政府融资功能。到2016年，政府引导基金的数量已经增长到901个，总规模超过2.3万亿元。

孙东升说:所谓引导基金，是指政府投资的基金，这是第一个特点；二是政府的出资是有利可图的；第三是委托专门机构，包括专门的gp(普通合伙人)来管理该基金。

事实上，从广义上讲，政府引导基金的数量和规模都比较大。

中国银行国际金融研究所(601988)在《我国政府引导基金的发展现状、问题及对策》中指出。据统计，截至2016年底，包括风险投资引导基金、产业投资引导基金和基础设施投资引导基金在内的政府引导基金已超过1000个，预计总规模为5.33万亿元(到位1.91万亿元)，其中，2016年的机构数量和总目标规模均超过了2013年至2015年三年的总和。

2014年，中央政府提出“双创新”概念，引导基金领域发生翻天覆地的变化。我们称之为遍地开花。孙东升说。

史圣投资的合伙人赵元起表示，政府引导基金可以简单地分为三种模式:初始阶段是风险投资引导基金，即投资于风险投资阶段的基金；从2014年开始，一些引导基金开始投资产业基金；去年，我们开始投资城市综合发展引导基金。

事实上，从设立政府引导基金的初衷来看，它是为了促进产业转型升级和经济结构调整，并优先支持创新型企业的发展。

四川省产业振兴发展投资基金有限公司副总经理李先彬介绍了四川省产业引导基金的情况，他说:去年年初，引导基金成立后，我们致力于协调政府和市场的需求。最终目标是服务区域经济发展，投资四川企业，最重要的是支持地方投资，通过产业资金的视角、视野和模式，有利于地方经济转型升级，吸引优秀企业登陆四川。

在一些地方，超过一半的投资被转移到银行存款

近年来，随着政府引导基金的快速发展，相应的规范性文件相继出台。

2007年，财政部、科技部颁布了《中小科技企业创业投资引导基金管理暂行办法》，支持中小科技企业自主创新。2008年，国家发展改革委、财政部、商务部联合发布了《关于规范创业投资引导基金设立和运作的指导意见》，为政府引导基金设立和运作提供了法律依据和操作指南。2011年，财政部和国家发展和改革委员会发布了《风险投资基金参与新兴产业风险投资计划管理暂行办法》，明确了中央股权基金的重点投资领域。

2015年11月，财政部发布了《政府投资基金管理暂行办法》，2016年12月，国家发展和改革委员会发布了《政府投资产业基金管理暂行办法》，进一步完善了政府引导基金的政策体系。

虽然政策体系不断完善，政府引导基金也有了快速发展的高潮，但政府引导基金面临的问题仍然难以回避。孙东升认为有六个问题:

首先，70%~80%的资金需要全科医生在社会上筹集资金，许多资金因社会筹资达不到要求而死亡。

第二，政府引导基金一旦设立，投资监管就难以满足政府的要求。特别是在欠发达地区设立基金限制了当地的项目资源。在投资方面，项目选择具有风险投资专业眼光，投资目标相对稀缺，投资进度难以满足政府要求。

第三，政府引导基金的管理团队往往不稳定，决策机制和风险控制体系不到位。

第四，政府引导资金的退出情况不容乐观。截至2016年底，政府引导基金的总规模为2.3万亿元。假设其在子基金中的投资比例为20%，基金总规模将扩大到11万亿元，因此投资规模非常大，很难完全退出。

第五，政府引导基金仍然存在政策与市场化的协调。作为政府投资者，接受政府投资的前提是接受政府对该基金投资部分的政策要求和指导。如果不能满足这一要求，政府就不能投资。

最后，区域引导资金的非均衡发展主要集中在华东、华南等发达地区，对欠发达地区的投资还存在一些问题。

为此，孙东升建议，要稳定和扩大政府引导基金的功能，创新引导基金的形式或模式；政府引导资金的布局应适度集中；政府引导基金需要多维选择管理团队。

此外，孙东升强调，要拓宽引导基金的退出渠道。当未来出现大规模政府引导基金时，这是风险投资机构必须认真考虑的问题。建议政府从现在起设立一些pe或vc二级市场基金，并为到期资金选择一个新的退出渠道。

事实上，政府引导的闲置资金问题也是业界关注的焦点。根据国家审计署的审计结果，截至2015年底，中央政府出资的13项政府投资基金中有1082.51亿元(30%)资金未使用。对创业投资引导基金的抽查发现，通过审批的206个子基金中，有39个由于没有吸引社会资本而无法按时设立，13.67亿元的金融资金滞留在托管账户中；在已设立的167个子基金中，有148.88亿元(41%)未使用，其中14个从未投资过。

地方政府投资基金也存在类似现象。对地方政府设立的六个基金的抽查显示，在187.5亿元的财政投资中，有124亿元(66%)已转入商业银行定期存款。