第三支柱呼之欲出 尚需整体制度设计

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进入21世纪以来，中国社会开始面临现实中人口老龄化的严峻压力，中国的基本养老保险制度在财政可持续性方面不断受到挑战。同时，由于第二支柱覆盖面小，第三支柱缺乏，中国长期以来存在高储蓄率的问题。中国的储蓄率明显高于“最优储蓄率”，其中相当一部分是为应对老年人的挑战而预留的。

由于缺乏第三支柱，我国资本市场的机构投资者结构不合理。根据中国证监会的《中国资本市场发展报告》，中国资本市场中保险公司和养老金的比例分别为5.2%和1.7%，美国分别为10.7%和34.2%，英国分别为22.9%和22.6%。养老金是自然意义上的长期基金。中、英、美资本市场构成的差异不仅带来了投资风格和理念的差异(个人投资者的短期行为远远超过机构投资者)，更重要的是带来了整个社会财富分配格局的变化，损害了公众利益。

2014年发布的《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》可视为第三支柱发展的新起点。《意见》提出:“把商业保险建设成为社会保障体系的重要支柱...充分发挥商业保险对基本养老保险和医疗保险的补充作用。”与十四届三中全会确立的“社会保险补贴”相比，当前第三支柱的地位和作用有很大不同。

当第一支柱和第二支柱越来越难以实现确保其晚年经济收入的预期目标时，在第一支柱的日常运作变得越来越规范之后，过去没有真正开始的第三支柱将迎来一个历史性的发展机遇。然而，要发展第三个支柱，我们必须首先明确这一支柱需要承担什么样的责任。

就中国而言，第三支柱是否应该定位于与第二支柱一起辅助第一支柱，或者第三支柱是否应该承担更大的责任，其发展路径明显不同于制度设计理念。如果中国的第三大支柱预计将承担更大的责任，如德国鲁鲁普养老金和里斯特-伦特养老金，那么独立的第三大支柱将不会受到第一大支柱的太大限制，因为第一大支柱目前的缴费率太高。如果你想让第三个支柱和第二个支柱共同帮助第一个支柱，那么发展第三个支柱的最大制约就是目前的第一个和第二个支柱，你需要回答三个支柱之间的关系问题。

21世纪以来，特别是自2006年美国《养老金保护法案》(ppa)以来，经合组织国家多支柱养老金制度的两个最显著的变化是:第一，引入自动加入机制，第二，引入合格的违约投资工具。相当多的经合组织国家已经通过立法，要求它们参加某种形式的商业保险制度(主要是在养老金和医疗保健领域)，并辅之以税收优惠。如果他们不参加规定的系统，他们将不得不支付额外的税款。这种奖惩结合既有强制性又有激励性，极大地提高了第二、三支柱的发展水平。合格违约投资工具的提出为那些没有金融知识的人提供了一个可靠的投资选择，节省了机构决策的时间，提高了投资决策的质量。

可以预计，目前的养老金制度本身正变得越来越不可持续，财政负担也在不断增加，最终将变得不可持续。世界各国养老保险制度发展的经验表明，单纯依靠第一支柱难以满足养老需求，而我国第一支柱和第二支柱的制度设计又紧密相连，使得我国第一支柱和第二支柱长期无法满足未来养老制度的政策目标。为了应对人口老龄化的挑战，减少劳动力市场的扭曲，中国需要在很短的时间内从零开始构建一个完整的第三支柱体系。在这个过程中，中国的养老保险制度需要一个完整的顶层设计(涵盖所有层面)，这不仅是中国养老保险制度发展的机遇，也是应对人口老龄化挑战的必由之路。