完善PPP立法 为民间投资“保驾护航”

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在缺乏公私伙伴关系立法规范的情况下，政府与社会资本合作之间的界限往往不明确。这很容易导致政府失控，损害政府威信等风险，更重要的是，给企业带来风险。

我们的记者王晶晶

随着地方政府和社会资本合作(ppp)项目的出现，ppp立法备受关注。财政部法律法规司副司长周劲松最近透露，公私伙伴关系的立法进程正在向前推进。目前，公私伙伴关系条例初稿已经完成，近期将征求公众意见，以加快立法，为公私伙伴关系项目的推广提供更好的保障。据业内人士分析，下一步，ppp标准的指导政策将被大力推行。

中国路桥经济研究会特约研究员吴学安日前接受《中国经济时报》采访时表示，在当前中国经济下行压力下，深度挖掘民间投资潜力和活力是实现稳定增长的重要手段之一。ppp作为民间投资的重要渠道，能否顺利推进，不仅关系到激发民间投资的活力和潜力，有利于经济稳定增长的大局，也是促进混合所有制发展和完善我国基本经济制度的关键意义。

然而，在实施公私伙伴关系的过程中，它也遇到了各种"玻璃门"、"旋转门"和"弹簧门"。一些专家呼吁，从推进中国法治建设、明确政府与社会资本的权利和责任、促进风险和收益的可预测性的高度，加快ppp相关立法进程，从根本上促进政府与社会资本合作的规范运行和健康发展。

“ppp模式需要立法保护。”吴学安认为，如果没有ppp的立法规范，政府与社会资本合作的界限往往是不明确的。这很容易给政府带来诸如行政行为失控和政府威信受损等风险。“更重要的是给企业带来的风险——巨大的不确定性甚至直接损失。企业对政府不规范的行政行为感到头疼。没有办法。”

“长期以来，ppp项目存在重融资轻管理、民营企业参与积极性不高等问题。目前，许多ppp项目“看起来很漂亮”，但仍有许多问题需要解决。”吴认为，一方面，ppp项目投资周期长，经济效益差，一些项目配套政策跟不上，隐含着风险隐患，增加了ppp落地的难度；另一方面，ppp法律法规不完善，相关运行机制、管理经验和项目风险分担机制不成熟，ppp项目信息披露不规范、不透明，影响了社会资本风险的控制。

吴分析说，民营企业参与ppp还存在很多瓶颈。一方面，不完善的配套政策总是为民营企业参与ppp建设打开永恒的“玻璃门”。特别是在推进ppp项目的过程中，一些地方政府仍然缺乏契约精神，导致民营企业参与ppp项目违约事件频繁发生；另一方面，从目前的情况来看，民间资本投资的积极性正在下降，关键是对投资前景缺乏明确的预期。公私伙伴关系立法的根本目标是解决各种不确定性，通过法律规范和约束明确相关主体的权利和责任，使政府和社会资本的行为可以预期，风险和利益也可以预期。

此外，作为行政主体的政府与作为行政客体的企业之间的交易关系缺乏有效的调节工具。首先，平等的民事主体之间的交易是明确的，有法律可循，即合同法。然而，政府与企业之间交易关系的特殊性导致了《合同法》的不适用性，因为政府是合作的主体，其特殊性在于政府既是行政主体又是民事主体，或者两种身份有时单独体现，有时同时或交替体现。其次，ppp运营企业的正常经营活动，包括交易活动，大多是民事行为，与其他企业一样受到行政约束，但行政监督等行政权力仍不可避免地偶尔或频繁地涉及。此时，究竟是适用合同法和民事诉讼法，还是适用行政许可法和行政诉讼法，应当通过专门立法加以明确。

“不可否认，ppp模式有利于充分发挥市场机制的作用，提高公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。”吴对说道。Ppp模式是供给方改革的一大创新，即政府采用竞争方式选择具有投资和运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商的原则签订合同，明确责任和权利的关系，利用社会资本提供公共服务。政府根据公共服务绩效评估结果对社会资本给予相应的考虑，以确保社会资本获得合理的回报。

同时，吴表示，坚实的法律基础是保障ppp推广的重要基石，ppp立法的根本目标是化解不确定性，降低不确定性程度。吴学安建议，应通过法律规范和约束来明确相关主体的权利、责任和利益，使政府和社会资本的行为可以预期，风险和利益也可以预期。