杭州干部赶考：“当时我的后背湿透了”

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【摘要】评估室的楼下是一个观察室，杭州市各部门的负责人聚集在这里，通过大屏幕观看评估室的一举一动，整个过程阳光明媚、透明。

2月16日下午，杭州刘同大酒店。2016年，《时代周刊》记者参加了杭州市中级人民法院的现场评估。

杭州市中级人民法院被最高法院确定为道路交通事故纠纷处理“网上数据整合”综合改革试点法院。“互联网加”时代的审判方式改革是市中级人民法院宣布的一项创新工程。“杭州有望成为中国首家互联网法院。去年，市中级人民法院启动了二审改革试点。现场没有当事人到场，也没有提交纸质材料，整个过程通过网络平台进行跨区域试验。”杭州市中级人民法院院长翁梁刚坐在聚光灯下，用10分钟向专家组介绍了创新亮点。

之后专家组当场得了86.11分，“超过85分，这是一个很高的分数。”翁·梁刚脸上带着微笑。

评估室的楼下是一个观察室，杭州市各部门的领导聚集在这里，通过大屏幕观看评估室的一举一动，整个过程阳光明媚、透明。“黑压压的9名评委坐成一大排，其中一人难倒了我。防守结束后，我发现我的后背湿透了！”杭州一个职能部门的负责人告诉《时代周刊》记者。

自2008年以来，杭州市每年都对区县和职能部门的创新工作进行绩效评价，并将评价结果纳入综合评价。每个项目的绩效评估通过各参与单位的陈述、专家提问和单位答辩、专家独立打分、现场宣布分数等程序进行。

“近年来，杭州市许多政府部门都在积极申请在全省乃至全国开展试点工作。他们都希望把一些改革任务放到自己的部门，这样就容易产生一些创新项目。”杭州评估办公室目标管理办公室主任梁爱英告诉《时代周刊》记者。

这不是巧合。2月10日，在市长蔡琦的领导下，北京市完成了2016年市级行政机关和区政府绩效考核工作会议。蔡琦自2007年4月至2010年7月担任杭州市市长。有人认为他把政府绩效管理的经验从杭州带到了北京。

杭州市评估办公室主任吴斌对《时代周刊》记者表示，经过多年的改进，杭州的绩效管理已经形成了鲜明的“以民为本、以绩效为本”的特色，在推动杭州公共治理从传统向现代转型中发挥了重要作用。“多年来，公众对杭州市政府的满意度一直保持在90%以上，综合评价已成为杭州市加强政府自身建设、提高行政效率的一项基本制度。”

25年内三次

经过25年的探索，杭州市政府绩效评估始于1992年的目标管理责任制，由列入市政府办公厅的“目标办”组织实施。当时引入目标管理责任制的主要目的是检查政府部门对市委、市政府部署的各项任务的落实情况。

当时，政府机关普遍存在“难进、丑脸、恶言、难办”的机关综合症。为扭转这一局面，杭州市于2000年开展了“满意与不满意单位评选”活动，由市政府机关党工委下属的市“满意办”组织实施，重点是转变政府机关作风，改善经济发展软环境。

为了获得实际结果，当时规定了三项措施:第一，结果是公开的；二是经济奖惩；第三，连续两年被评为“不满意单位”的，将调整到领导班子。这一举措很快扭转了杭州市政府的工作作风，以至于当时的市委主要领导在后来的讲话中把它评价为“杀手”。

2003年，杭州市实行效能建设监督制度，由市纪委“机关效能建设办公室”负责。

负责目标责任制考核的“目标办公室”、负责评选满意单位的“满意度办公室”和负责机关效能监察的“绩效办公室”分属三个不同的部门，考核、评估和监督活动分别实施。

这三个机构职能重叠，考核标准和奖惩措施不一致，不仅增加了考核成本，也影响了政府考核工作的实施效果。当时，杭州每年都有40多项一级评估和监督活动。

2006年，市目标办公室、市满意度办公室和市绩效办公室三个非常设机构合并调整为市评估办公室，隶属于中共杭州市委直属机关工作委员会。组织层面为局级，主要职责有三:一是负责市级单位的综合评价和效能建设；二是协调和管理市级单位的各类工作检查、评比和考核；三是指导区县(市)综合评价和效能建设。

2007年4月，蔡琦担任杭州市市长。杭州市评估办目标管理办公室主任梁爱英告诉《时代周刊》记者，“蔡琦”上任后到杭州市评估办了解情况。他提到评价办公室在许多部门调查中的作用。在他的领导下，区县政府的工作被列入2007年年度评估。”

2011年6月，杭州被国务院列为“政府绩效管理试点城市”，开启了地方特色政府绩效管理时代，进一步优化指标体系、目标考核、创新社会评价、创新创优、加快法制建设，完成了从综合考核到绩效管理的跨越。

"这项工作的重点是什么？"

杭州市政府绩效管理采用“3+1”模式，由目标考核、领导考核、社会考核、创新卓越四部分组成。其中，社会考核占50分，目标考核占45分，领导考核占5分，创新与卓越考核为奖励项目，占3分，总分为“100+3”。

在“目标考核”和“创新创优”两部分，对政府部门的目标完成情况和积极创新进行考核；在社会评估部分，反映了公众对政府部门绩效的评价和工作意见；建立“领导评估”环节，提高被评估部门对综合评估结果的重视程度。

在评价主体的设置上，杭州的实践是由不同的主体进行社会评价、目标评价、领导评价以及创新和卓越目标评价，力图使“综合评价”的结果反映多个群体和维度的意见。

杭州市综合评价是市政府对同级政府部门的评价。其职能定位不同于人大对同级政府的评价和监督，不同于专业审计监督部门，也不同于上级主管单位对各职能部门主办的行业内部评估，更强调全面性和社会性。

“评价是一根指挥棒。干部工作的重点是什么，考验什么。”梁爱英说，在这个评价体系中，狭义gdp的权重明显被削弱。例如，如果发展指数按100分计算，国内生产总值增长率和人均国内生产总值增长率仅为6分，在整个综合评价体系中仅相当于1.8分。

2013年，杭州取消了对淳安县gdp等主要经济指标的考核，重点放在生态保护上。考核标准调整后，环境保护措施分层次细化，水质保护写入村规民约。

2014年，杭州将防洪排涝作为“五水治理”总体工作的重要考核内容，实行定期考核和年度工作考核，并将考核结果纳入各级领导班子和干部的绩效考核范围。

2015年初，杭州提出发展信息经济，推广智慧应用为“一号工程”。在当年的综合评估中，对智能经济进行了专项评估。例如，杭州市经济和信息化委员会作为行业发展的促进部门，成为了专项考核对象。除了信息经济，当年杭州市市级单位的重点评价工作还包括“四个治理”(包括“五水治理”、空气污染整治、交通拥堵控制、垃圾控制)和有效的投资扩张。

2016年，杭州市评估办发布的重点指标和重点工作目标包括“地方一般公共预算收入”、“服务业增加值”、“出口总额”、“pm2.5下降”等31项挑战性指标。

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浙江大学中国地方政府创新研究中心主任陈国权参与了杭州市综合评价系统的设计。在他看来，关键的变化是引入了社会评价，这给评价机制带来了活力，从最初政府内部简单的目标评价转变为包括听取公众意见在内的全面评价。

年度社会评价从公民代表、企业代表、市委代表、市人大代表、CPPCC委员、专家学者、社会团体代表等9个层面随机抽取约15000名选民，包括10000名普通公民，重点评价各单位的“服务态度和工作效率、公正无私、廉洁自律、工作成效和社会影响”。

梁爱英介绍说，为了扩大民意，农民工也作为公民代表参与社会评价，同时增加了农村居民代表的比例。“社会评价意见关注民生问题，比如停车难？如何解决农民工子女的教育问题，如何改善社会保障？公众将反馈问题，有关部门将根据社会意见进行整改。”。“杭州的成功在于解决了老百姓面临的实际问题。它所建立的一套评价指标的评价结果与政府部门的实际感受非常吻合，这也是杭州综合评价能够持续多年的重要原因之一。”陈国权说。

2003年，杭州市评估办公室通过对社会评估意见的分析，梳理出人们关注的七大热点难点问题:贫困人口难以生活、难以找工作、难以看病、难以上学、难以买房、难以出行、难以停车、难以做事、难以打扫卫生。

在此基础上，杭州提出了战略决策，制定了长效机制，率先提出了解决人民群众最关心、最直接的“七大困难”的目标。

根据2006年的社会评价意见，人们更加关注“食品药品安全”和“生态环境保护”。杭州拓展了“七大困难”的内涵，形成了“7+2”的新框架。2008年，价格上涨、垄断服务等问题被纳入“突破七大难点”，形成了“7+×”的新框架，进一步拓展了“突破七大难点”的内涵。

自2012年以来，杭州市评估办对引起社会各界高度关注、意见集中的具体问题进行了跟踪监督，近年来多次得到反映。年底，组织召开评审会议进行评审，同时向社会公布完成情况，开展专项绩效评估。最近两年关注的问题包括空气污染治理、交通拥堵控制、废物处理、社区治理等。

例如，在2016年的社会评价意见中，人们关注老龄化社会，以及政府部门能否设立更多的养老院和养老机构来解决部分老年人的实际困难。

为此，2016年杭州市养老机构新增床位5285张，完成年度目标任务；改造升级完成了50个400多平方米、功能齐全的综合居家养老中心，由社会力量统筹管理或运营。

梁爱英表示，与一些城管执法部门的群众意见不同，杭州市公安局近年来的评价排名很高。其中一个重要原因是服务公众意识和文明执法。

通过社会评价，引导党政机关低头看问题，多倾听群众声音，认真总结经验，深刻发现问题，扎扎实实改进工作，使政府工作人员的服务意识和责任意识明显增强吴斌说。

用法律治理平庸的官员和懒惰的政治

“中国的政府绩效管理没有直接的法律支持，大部分是由地方政府以政府文件的形式推行的。这部分立法的缺失已经成为政府绩效管理深入有效发展的瓶颈。”杭州市评估办公室主任吴斌说。

2016年1月，《杭州市政府绩效管理条例》(以下简称《条例》)正式实施，这是我国第一部具有实践基础的地方政府绩效管理条例。

吴斌解释说，《条例》的颁布是为了改善公共管理，提高公共服务水平，促进治理现代化。《条例》实施后，对绩效管理规划和年度绩效目标的制定有了明确的规定。

“每年，市考评局根据每年绩效目标完成情况，结合公众评价意见和第三方机构专业评价，对各单位进行综合绩效考核。”梁爱英说，绩效评估结果是政策调整、预算管理、机构设置管理、奖惩和领导任免的重要依据。

梁爱英介绍说，年度绩效目标在制定过程中也与财务预算密切相关。现在，杭州财政预算超过50万元的项目自动连接到“数字评估”系统。该基金的绩效目标是否合理，如何使用，效果如何，将纳入绩效目标评价。

《条例》实施以来，政府图书不仅提高了整体透明度，而且各部门、各层次、各专项的内容也更加细化梁爱英说道。

设定绩效目标的整个过程是细致而严格的，是通过信息系统来实现的。绩效管理组织和绩效责任单位讨论设定目标的过程，所有这些都被视为信息系统中的“留下的痕迹”，可以追踪谁、什么时候以及发生了什么样的变化，从而避免推诿和扯皮。

考虑到年度绩效目标的制定不能太高也不能太低，杭州市评估办专门建立了一个指标数据库，将市政府工作报告中确定的重要工作指标、历年发布的部门目标以及国内类似城市的类似工作指标逐一保存在数据库中，作为制定目标的重要依据。年度绩效目标下达后，不能随意调整。部分重点工作项目需要调整，需报市政府批准后方可调整。

评估方法包括听取汇报、核对账目、询问情况、实地核查、召开座谈会等形式开展评估工作。梁爱英表示，2016年，随着杭州评估的新特点，“免检单位”首次推出。三个单位，即市卫生计生委、市财政局和市统计局的所有目标均达到免检标准，并免于年终分类账数据检查。

近两年来，杭州市各机关单位的考评结果一直在达标线上，但梁爱英认为，即使达标线以上，也足以压得下级。

目前，综合评价主要通过多种方式对政府机构施加压力:除了公开排名和奖励之外，还与干部的考核和任用相联系。根据《条例》的规定，对连续两年绩效考核结果不合格的单位，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员应取消当年或次年的第一次评优资格，一年内不得晋升。

对连续三年以上不合格的单位，将对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、降职、撤职、开除或者开除处分。

陈国权说，杭州探索的政府绩效管理建立了民主的工作机制，促进了公共治理主体的多元化，是中国特色政府绩效管理的现实路径。