专家：多管齐下破解PPP发展难题

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作为国家发改委和财政部ppp专家库的成员，华夏新供给经济研究所首席经济学家康佳和民生金融智库首席经济学家关庆友在接受《中国证券报》采访时表示，ppp是一种风险、成本、收益、资源和责任共享或再分配的管理机制创新，参与者可以通过协商和合作，充分利用1+1+2和1+1+1+3在资源整合方面的优势。为了确保ppp项目的顺利进行，专业运营商是必不可少的。同时，ppp是新经济范式下混合所有制改革的具体实践，相应的问责机制也应与时俱进。

充分发挥资源整合的优势

中国证券报:如何评价ppp在当前供给侧改革和建立现代社会治理结构中的作用？

康佳:该国大力倡导ppp，这包含了推动供应方结构改革的内在逻辑。基本公共服务供给是社会治理和经济社会资源配置供给体系的重要组成部分，由政府负责，需要持续、稳定、大量的资金支持。

随着政府公共职能的进一步扩大，基本公共服务供给客观上更加多元化，财政支出也会相应增加，这也使得政府赤字压力和债务风险问题凸显。各种现实因素迫使中国地方政府治理模式转型，基本公共服务供给体系和制度机制亟待改革。在这样的背景下，政府-社会资本合作(ppp)项目的建设如雨后春笋般出现，分布在各个相关行业。从2015年到2018年，如果中国将公共部门的负债率提高到50%左右，那么可以增加的公共部门资金规模将达到7万亿元左右。更重要的是，它可以与购买力平价相结合，使这种金融基金能够更好地刺激私人资本跟进，发挥重大的乘数效应。

总体而言，公私合作的核心意义在于公共利益最大化和实现“共同发展”，但其机制创新在于将企业“做生意”和商业金融体系的金融资源纳入公共服务支持条件建设领域，实现伙伴式风险分担和利益共享的“双赢”发展。政府与社会资本的合作有其丰富的哲学内涵。从公共性的角度来看，ppp无疑增加了公共服务的供给，但ppp是一种共享或重新分配风险、成本、收益、资源和责任的管理机制创新。它不仅限于普通人理解的简单的跨部门参与和融资模式创新。它涵盖并超越了委托代理契约关系，通过机制创新努力实现共同目标，即参与者可以通过协商达成合作，发挥1+1+2的作用。

中国证券报:ppp是推动公共服务改革，更好地引入市场机制和资源，而不是简单地解决融资问题。如何实现ppp融资功能与公共服务能力提升的统一协调？政府如何为ppp项目找到专业运营商？

康佳:从直觉上讲，ppp是一种融资机制，政府推动社会资本跟进并支持基本公共服务的供给；Ppp也是一种管理机制。如有可能，它将与市场机制相联系，并有意识地依靠企业和私营部门的效率优势；总体而言，ppp是一种治理机制，它通过有限的税收、公共债务和财政分配，使政府能够提供更多更好的基本公共服务，与非政府多主体共同实现公共利益。

Ppp不仅有利于改变公共服务的供给机制，避免由于政府上下级职责不清和同级政府财政竞争造成的基本公共服务供给效率低下，而且可以剥离部分政府债务以缓解政府债务压力，使地方政府能够从单一年度的传统“预算收支管理”转变为多年度的“资产负债管理”。政府可以通过整合融资、管理和治理机制，引导社会资本提高公共服务供给绩效，同时可以有序协调混合所有制改革，促进国有企业改革深化发展，大力推进法治。因此，ppp不仅带来金融创新，还带来管理和治理创新，所以我们不能仅仅从融资层面来理解ppp。

人们普遍认为社会资本对建设项目的管理水平比政府更有效率，这被普遍认为是政府引入ppp以提高效率和效益的一个重要重点。然而，通过公私合作提供公共服务并非没有争议，其焦点在于是否真的有必要将公共服务外包给社会资本。政府期望购买力平价为纳税人节省成本和提高效率是否可行？长期购买力平价会锁定政府的资金安排并限制政府的灵活性吗？根据以往的一些案例，政府治理并没有取得预期的成功，甚至治理风险也有所增加。尽管教训不同，但总的来说，大多数项目失败都与决策中简单的融资观点有关。独立的第三方中介咨询往往是不够的，人们的参与更是缺乏。有些部门在推进项目建设时，可能只注重吸引投资和增加国内生产总值作为工作方向，缺乏合理的总体规划和战略布局。

关庆友:近三年来，我国ppp发展取得了不错的成绩，但也逐渐暴露出一些问题，“重建设轻运营”是突出的问题。地方政府愿意用社会资本来解决财务问题，而建筑企业希望在前期获得相对丰厚的建筑利润。双方“一拍即合”，迅速达成合作，这使得建筑企业，尤其是中央企业，成为本轮ppp模式的最大受益者。然而，ppp模式不仅是一种简单的融资模式，也是一种综合的管理模式，包括规划、融资、建设、运营和维护等诸多环节。在引入注重社会资本的资本和建设力量的同时，应整合社会资本方面的知识技能、管理经验、创新能力和市场约束的“附加值”，充分发挥社会资本的优势，提高公共服务供给效率。

一般来说，ppp项目的合作周期为10-30年，建设周期为2-3年，运营周期占项目整个生命周期的大部分，这是ppp项目可持续运行和质量保证的关键因素。为了确保ppp项目的顺利进行，专业运营商是必不可少的。在选择社会资本方面，首先应该设定进入门槛。地方政府应正视ppp模式，在选择社会资本的过程中关注ppp项目的运作环节，全面评估社会资本的专业能力。社会资本应达到相应的进入门槛，至少具备专业操作能力，能够承担项目运作风险，并愿意长期合作。其次，在最好的中选择最好的。在满足准入要求的社会资本中，优先选择具有丰富专业运营经验、行业内较高声誉和一定规模的合作伙伴，以确保运营期的安全性和稳定性。最后，定期评估和结果导向。选择社会资本后，完善项目运作过程中社会资本的绩效考核机制。考核不合格的，责令限期改正。如果不符合要求，应及时更换，以保证ppp项目的质量，防止“矫枉过正”。

合理划分风险和责任

中国证券报:目前，一些参与ppp项目的企业和地方政府似乎不想在项目建设和运营中承担风险。在这方面，如何在控制政府责任的前提下扩大政府信用，并尽可能保持ppp项目需求和融资方的控风之间的平衡？

康佳:公私风险分担应该是理想化目标导向下的正和博弈和专业化方案的探索。与任何投资项目一样，在ppp模式下，政府和社会资本都不可避免地会面临风险，各方面临的风险是不同的，因此往往需要在合同中合理约定风险分担方案。

从企业面临的风险来看，外资企业和跨国公司参与ppp不仅面临经济约束，还面临政府干预全球竞争带来的约束。公私伙伴关系项目涉及许多政策。由于ppp在中国仍处于起步阶段，相关法律法规需要进一步完善。此外，政府的目标极其多样和复杂，这将在一定程度上增加ppp合同实施和修改的不确定性，并容易导致政策不一致的风险。

在合作共赢的理想目标取向下，建立和完善寻求双赢的ppp风险评估机制是一项必要的谈判任务。在项目实施过程中，一旦出现风险，对每个合作伙伴来说，以最专业的方式寻求解决方案以避免损失是最有效的方式。评估机制和计划设计也可以尝试经济地量化风险，将风险处置计划制度化，并以风险分担计划的形式尽可能详细地写入合同协议中，从而在优化风险防范方面最大限度地减少各方的损失。

从政府所面临的风险来看，ppp模式的本质内涵将转移那些适合企业提高绩效的风险因素，然而，这种风险转移会引起争议。从经济角度来看，一些公共服务是资本密集型的，不能从收费中筹集足够的必要收入。公私伙伴关系的核心要素之一是社会资本在获得适当回报的同时应承担相应的风险。社会资本应该有正确合理的心理预期，也就是说，如果失败了也会亏钱，如果成功了也会有可接受的利润。如果社会资本运作不好，不要指望纳税人来买单。事实上，基础公共服务供给公私伙伴关系机制的创新意味着治理机制日益多元化，从长远来看消除了短视和地方化的局限，使伙伴关系各方能够以互补的方式和机制更好地承担利益匹配的风险。因此，风险评估、防范和分担机制在充分照顾各方利益的同时，必须以较高的专业水平和可行的力度对机制进行优化和调整，使合作各方的共同利益平衡点趋向于综合意义上的公共利益。

关庆友:风险是社会资本参与ppp项目最大的顾虑，也是ppp项目融资难的症结所在。在现实中，担保是解决这两个问题的重要焦点。为了降低风险，扩大政府信用，建设方和金融机构在进行政治信托项目时，往往会要求地方政府出具保函、承诺函、安慰函等担保措施。但在《关于进一步规范地方政府债务融资行为的通知》(以下简称“50号文件”)出台后，为进一步规范地方政府债务融资行为，上述非法担保承诺被明确禁止。此外，财政部对地方非法债务担保行为的严格调查和问责持续增加，地方政府能够提供的合法合规担保方式非常有限。从风险控制的角度来看，融资者希望通过建立相应的担保机制来防范和规避ppp项目全生命周期的风险。

为了在两者之间找到平衡，根据现有的政策法规和ppp项目的实际运行情况，ppp项目可以采取三种方式进行信用增级。一是强化政府财政支出的预算管理责任。ppp项目合同中涉及的政府支付义务结合中长期财务规划考虑，并通过人大决议纳入同级政府预算，使资金偿还更加安全。第二是设定担保金额。在ppp方案设计过程中，为了保证社会资本参与的合理最低收入，经过严格和充分的论证，可以在项目合同中承诺，当项目运营过程中对公共产品或服务的需求低于一定标准时，政府将给予社会资本或项目公司相应的合理补贴，但要注意“保底”。第三，政府出资的担保公司提供融资担保服务。50号通知提出允许地方政府根据自身财务状况设立或参与担保公司，建立市场化融资担保体系，鼓励政府出资的担保公司依法提供融资担保服务，并根据投资范围承担有限责任。这可能是在控制政府责任的前提下扩大政府信用的最有效途径。

一种新型的责任机制即将出现

中国证券报:目前各地ppp项目的运作模式比较简单。如何解决ppp模式创新与现有发展规划和项目运作模式之间的矛盾？

关庆友:截至6月底，全国ppp综合信息平台仓储项目13554个，投资16.3万亿元，落地项目2021个，投资3.3万亿元，进展迅速，规模巨大。然而，根据机构统计，这只是中国购买力平价总量的三分之一。有了NDRC系统和非仓储项目，中国理所当然地成为了世界上最大的ppp市场。随着中国式ppp的大跃进，ppp的质量确实令人担忧。突出的表现是ppp项目的运行模式相对简单，许多ppp方案只是简单的通过“复制粘贴”进行更新和修改，没有结合具体的项目情况展示整个生命周期中可能出现的各种情况，导致潜在的风险和方案设计亟待优化和改进。

推进ppp改革，加快投融资模式和体制创新，ppp方案设计是基础，也是重中之重。Ppp涵盖了广泛的领域，包括工业、工程建设、金融、法律、金融等。考虑到ppp模式的复杂性和全面性，引入专业的中介咨询机构来设计ppp项目是一种常见的做法。为避免ppp模式创新与现有发展规划和项目运作模式之间的矛盾，在ppp项目的早期阶段，中介咨询机构应提前介入，全程参与政府部门的规划、交易开发、管理和决策过程，使其能够充分了解ppp项目信息，并与后续的咨询、采购、合同签订、行政监督等保持一致。 绩效评估和移交流程，以确保ppp方案设计的科学性和合理性，为项目的推进打下良好的基础。 同时，中介咨询机构作为连接政府和社会资本的沟通桥梁，引导政府在与社会资本的谈判和咨询中保持平等地位，协助解决前期工作中的问题和困难，协调落实各项条件，加快项目进度。

《中国证券报》:ppp项目中由于缺乏问责机制而导致的失败案例时有发生。如何从机构设计上降低失效的可能性？绩效评估能否有效开展是ppp项目成功推广的重要因素之一。对绩效评估的有效和深入发展有什么建议？

康佳:ppp是新经济常态下混合所有制改革的具体实践，相应的问责机制应该与时俱进。公私伙伴关系的发展预计将提供新的责任机制，为问责制创造新的机会，并为公众参与治理提供一个渠道。正是因为ppp改变了政府提供公共服务的传统模式，在这一过程中，公众、社会资本和第三方独立中介咨询机构都参与到公共领域，这就带来了扩大公众参与的客观需要和现实压力。只有公众监督真正参与公私伙伴关系，问责机制才能更好地发挥预防腐败和渎职的作用，引导公私伙伴关系在运行中实现公共利益。

目前，ppp的评估机制、仲裁机制和问责机制在我国仍处于试点阶段。评估机制可以量化合伙人的风险和收益，仲裁机制可以有效确认合伙人的权益，指导纠纷的解决，问责机制可以使合伙人更好地承担相应的责任，在一定程度上有助于合伙人规避风险。尽管通过绩效约束和问责制来调和公私伙伴关系的内在矛盾至少在初始阶段会带来一系列具有挑战性的任务，但有必要在这方面积极探索和积累经验。

Ppp是政府职能实质性转变、政府行为优化和全面推进法治的“强制”机制。公私伙伴关系的发展将成为培育法治、契约和所有相关商业文明的催化剂，并将在降低交易成本、鼓励长期行为和促进社会和谐与进步方面具有国家治理现代化和包容性发展的总体意义。伴随着激励机制的问责机制，有必要通过规范的司法渠道加入阳光公众监督和仲裁与判决的纠纷解决机制。

关庆友:绩效评估是ppp模式的点睛之笔。项目全生命周期的有效监督和项目运行有效性的科学评估是公私伙伴关系项目成功的重要保证。适度的绩效评价是确保社会资本获得合理收益的必要条件，同时，它对社会资本形成积极的激励，实现激励相容，提高效率。为了有效、深入地开展绩效评估，建议从以下四个方面加强绩效评估。

首先，要更加重视绩效评估，防止它流于形式。在ppp项目的实际运作中，中介咨询机构、政府和社会资本应该充分认识到绩效考核对ppp项目的重要性。中介咨询机构将绩效考核作为方案设计的重要环节，使社会资本或项目公司的收入与建设和经营成果挂钩，社会资本或项目公司的行为受到实际约束；政府发挥引导和监督作用，促使社会资本保质保量完成；社会资本应根据绩效评价的内容提高其质量和效率。

二是完善绩效评估的内容和体系。ppp项目绩效评估应以确保项目质量和提高项目效率为目标，重点关注ppp项目运作流程是否规范、实施方案是否科学可行、资金效益评估是否合理、财政支出是否在财政承受能力范围内、ppp合同是否合法合规、项目财政补贴方案和绩效评估是否科学合理、公众是否满意。

三是分阶段评估绩效，确保ppp的全周期质量。考虑到ppp项目持续时间较长，包括识别、准备、采购、实施和移交五个阶段，每个阶段的侧重点不同，显然不宜考虑ppp项目的整个生命周期，因此有必要根据实际情况对ppp项目在不同阶段的绩效进行评估。绩效评估至少应包括以下两个阶段。第一阶段是项目建设完成后的前期和中期绩效评价，主要针对项目立项、设计、招投标和建设前期的指标评价。通过这一阶段的绩效评估，可以在运营阶段采取控制运营成本、改革管理方法、调整设备维护周期等措施，从而有效提高运营阶段的项目质量。第二阶段是运营期后移交阶段的绩效评估。一方面，它可以评估项目公司在项目运营期间的管理和运营质量；另一方面，它可以确保政府回收项目的剩余风险最小化，并减轻政府移交后的运营负担。

第四，业绩评估应该有重点，有明确的优先事项。由于ppp项目需要实现政府、社会资本和公众之间的利益平衡，且各方利益交叉，因此在评估ppp项目绩效时，有必要突出重点，建立项目的核心绩效指标。例如，项目运作的经济性，包括政府的资本控制和社会资本的合理收益；工程效果，包括工程质量、工期和安全指标；项目的效率，评价服务的及时性和便利性；项目的公平性，考虑公众对项目的满意度等。

加快立法进程

中国证券报:在业内许多人看来，加快立法将有助于促进ppp行业规范。公私伙伴关系立法的主要关注点是什么？

康佳:目前非常有必要加快ppp的立法进程。ppp是一种催化和推动法制化进程的机制创新。没有法律制度的有力保障，就不可能形成ppp的可持续发展。公私伙伴关系立法无法避免的一个主要问题是公私伙伴关系项目形成的合同的合同性质。政府和非政府实体应该做ppp项目。由于双方是合作伙伴，是自愿签约的，所以签约时双方应该是平等的民事主体，而不是上下级行政关系。因此，ppp合同应该是民事合同。目前，有一种观点认为它是一种特殊的行政合同，对此我不同意。行政关系是从属关系和从属关系，不需要契约。

此外，有一种和谐的说法是，公私伙伴关系合同可以是民事合同和行政合同的混合物，两者都有。我不能同意这种观点，这种和解在实际实施中会充满矛盾，最终会陷入不可持续的状态。在签署ppp合同之前，政府当然具有裁判的身份，但是当一个特定的地方政府作为合作伙伴，与另一个非政府主体，即社会资本，自愿签署形成一个特定的ppp项目合同时，双方形成平等的身份。当然，上级政府也会有某种裁判的身份，即监督和促进法律的实际约束力的实施。然而，专门参与公私合作项目的地方政府在履行合同时不再能保持行政部门和企业身份之间的实际关系。

立法是一件非常严肃的事情，我希望积极推动这一进程，但最重要的是不要避免矛盾。在立法过程中，我们努力充分调动专业人士一起讨论。在讨论过程中，我们应该听取企业和社会各界的要求、意见和建议。应就重大问题举行特别研讨会。对于一些特别必要的关键点，不排除在立法的某一阶段以听证会的形式反映阳光，优化与社会各界的互动，以凝聚可能的共识，尽可能推动公私伙伴关系法律法规的高水平制定。