蔡继明：建议允许城市居民到农村“买房买地”

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全国人大代表、民进党中央常委、清华大学教授蔡继明以其研究价值和分配理论而闻名。在过去的20年里，他在全国人民代表大会期间提交的法案将集中于土地制度改革。今年，蔡继明再次就《土地管理法》的修改提出了更为详细的议案。

他认为，现行《土地管理法》取消了集体土地的建设用地使用权，禁止集体土地进入建设用地市场，导致集体土地与国有土地之间的产权制度不平等，使集体土地无法参与工业化和城市化，无法分享工业化和城市化的利益，损害了农民的权益；然而，农村宅基地不能流转，因为他们没有处置权，这导致了大量的“空心村”和闲置土地。

在《修改建议》中，他提出政府征地应严格限制在公益性土地范围内，允许城市土地保留集体所有权，明确农村集体土地所有权的行使主体，将农村集体土地和国有土地界定为权利和价格相同。

目前，该法案已由30多名NPC代表审查和签署，并提议共同提交给NPC。

建议很明确:农村集体土地所有权成为主体

《国家商报》记者:你在《修改建议》中提出“明确农村集体土地所有权行使主体”的建议是什么原因？

蔡继明:现在，谁应该行使农村集体土地的所有权？根据宪法，农村土地属于集体所有，而城市土地属于国家所有。现行的《土地管理法》规定，土地所有权应由国务院取代。谁来行使集体土地所有权？目前没有明确的规定。

事实上，根据《土地管理法》，原村委会和村集体经济组织只是集体土地的管理者，而不是所有者。但是，中共中央关于农村产权制度改革的决定明确规定，集体经济组织代表集体行使集体所有权，这必须在《土地管理法》中得到体现。

《土地管理法》第二条规定了国有土地所有权的行使主体:“全民所有制，即国有土地所有权由国务院代表国家行使。”第十条只规定农民集体所有的土地由村集体经济组织或者村民委员会经营管理，没有确定集体土地所有权的行使主体。为与国有土地所有权行使主体的确定相适应，建议按照《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》精神修改第十条:农民集体所有的土地由村民委员会代表全体农民行使，由村集体经济组织经营管理；没有村集体经济组织的，由村民委员会经营管理。

这个建议很明确:农村集体土地有相同的权利和相同的价格

Nbd:农村集体土地和国有土地实现相同的土地、相同的权利和相同的价格应该表现为什么？

蔡继明:过去，国有土地有所有权和使用权，但我们对农村集体土地没有明确的规定，农村集体土地被称为集体建设用地，但它从来没有像国有和城市建设用地一样的土地、权利和价格。

我们对农村集体建设用地实行了许多限制。

首先，建设用地不能用于房地产开发或住宅开发，否则就被称为小产权房，这是违法的。建设用地应当转让，宅基地只能在村集体范围内转让。把宅基地和房子一起租给城市居民是不可能的。

此外，如果要建设集体建设用地，必须先作为国有土地征用，然后才能建设。

那么，如果将农村集体建设用地的所有权与国有城市建设用地的所有权相比较，又如何能保证其拥有相同的土地、相同的权利和相同的价格呢？例如，在城市的国有建设用地上，我们的居民已经买了房子。我们有两份证书，一份房地产许可证和一份土地使用权证书。土地使用权证现在规定居住年限为70年。在这70年里，你的房子可以抵押，出租，转让和转售。但是，农村集体建设用地没有这种权利。刚才我提到了宅基地，房子是允许出售的，但是房子的宅基地不能转让给集体所有制成员以外的主体。

因此，我建议《土地管理法》第63条规定的农民集体所有的土地使用权不得转让、让与或出租用于非农业建设；但符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，除破产、兼并等外。，使土地使用权依法转让，并将其变更为“农民集体所有的土地使用权(包括建设用地(含宅基地)和农业用地)。在城乡规划和使用控制条件下，可以与国有土地同等价格进入市场，满足城乡建设中非公益性用地的需求。”

建议扩大农村宅基地使用权的转让范围

你还建议扩大农村宅基地使用权的流转范围。什么原因？

蔡继明:根据国土资源部的最新数据，中国城市土地面积为91612平方公里，农村土地面积为191158平方公里。农村集体建设用地是城市国有建设用地的两倍多，其中70%以上是宅基地，全国总人口为56.1%。常住人口在城镇，只有43.9%的常住人口在农村。这说明农村集体建设用地，特别是宅基地的利用效率极低，特别是

目前，“三块地”改革试点只允许农村集体建设用地进入市场，农村宅基地只能在集体所有制成员内部转让，而只有10%的农村集体建设用地是真正的商业建设用地，即乡镇企业用地和村社企业用地。只有如此少量的农地进入市场，还不足以建立一个竞争有序的建设用地市场。

如果允许农村宅基地使用权在集体所有制成员之外转让，且至少有三分之一未使用的宅基地使用权可以通过抵押担保、租赁转让、城乡建设用地增减挂钩等方式进入市场，则城市建设用地可增加70%以上，这不仅将拓宽农民财产性收入渠道，促进农村集体建设用地的节约集约利用。 而且有效抑制了城市房价的上涨，帮助农民工落户城市，加快了农民工的城市化进程。

最近，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，提出落实承包地、宅基地和集体建设用地的用益物权，赋予农民更多的财产权，增加农民的财产性收入。

国有建设用地使用权作为一种用益物权，可以出租给包括城镇居民和农村居民在内的全体中华人民共和国公民，也可以出租给外商投资企业...中国《物权法》也承认农民宅基地使用权是用益物权，与城市国有宅基地应有同等的权利。农村居民的房屋应当允许出租、抵押和转让给城市居民，并享有集体所有的房屋使用权。

此外，允许农村宅基地进入市场自然会使城中村的小产权房合法化，城乡建设用地的增减挂钩不需要通过政府征地来实现。完全有可能在集体土地所有权范围内促进城中村改造，从而绕过高成本的土地征用，农民和开发商可以在满足城市规划的前提下，通过市场机制自由谈判。

鉴于目前的形势，蔡继明提出了什么建议？

现实:国有土地归国务院所有。谁来行使集体土地所有权？

建议:明确农村集体土地所有权的行使主体

现实:农村集体建设用地一直受到诸多限制，如建设用地不能从事房地产开发，宅基地只能在村集体内部转让

建议:在城乡规划和使用控制的条件下，可以以与国有土地同等的权利和价格进入市场

现实:农村宅基地只能在集体所有制成员内部转让，而只有10%的农村集体建设用地真正属于商业建设用地

建议:农村宅基地使用权应当允许在集体所有制成员之外转让，未使用的宅基地使用权至少有三分之一可以进入市场